冷战结束后，中亚^[1]日益凸显的地缘和能源战略价值，以及苏联解体后该地区出现的权力真空，使其逐渐成为大国或大国集团博弈与较量的一个舞台。不过在很长一段时间里，欧盟作为重要的国际力量却没有出台明确的中亚战略。2007年是欧盟与中亚关系的一个新起点，这一年欧盟制定了首份中亚战略文件《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》^[2]，决定全面深化与中亚国家的合作。考察过去20多年欧盟发展与中亚国家关系的进程，援助^[3]是一条主线。欧盟对中亚的援助以经济和技术为主，经历了数个阶段或周期。2013年是一个重要年份，它是欧盟援助中亚2007～2013年和2014～2020年两个周期的节点。本文拟对2007～2013年期间欧盟对中亚国家的发展援助进行叙述和评估，力图对欧盟中亚战略做一检视，也尝试对欧盟下一个周期援助中亚的政策进行前瞻。

一 2007～2013年欧盟援助中亚的工具及资金分配

冷战结束后，欧盟对其援助政策进行了调整，形成了明确的目标和政策框架。然而，在不同区域、不同时段，欧盟对外援助的方式并不是一成不变的。在中亚地区，欧盟的发展援助迄今大体经历了三个阶段：20世纪90年代初期的应急性援助阶段；90年代中后期应急性与中长期援助并重阶段；2002年以来中长期发展援助强化阶段。在这个过程中，欧盟对中亚发展援助主要是通过塔西斯计划（TACIS，对新独立国家提供技术援助的计划）、欧盟民主与人权指导计划、食品安全计划以及欧盟人道主义灾害预防计划等工具实施的。^[4]

表1 1991～2006年塔西斯计划对中亚的援助

续表

表2 1991～2006年欧盟对中亚发展援助一览表

从2002年起，欧盟定期出台为期5～7年的援助中亚战略文件，到目前已经完成2002～2006年和2007～2013年两个周期。与第一个援助周期强调稳定不同，欧盟在第二个周期试图通过发展援助来推动中亚地区合作和国家的善治。两个援助周期的一个共同点是，突出“减少贫困和促进经济发展”的目标。^[5]另外，在欧盟两个援助中亚战略文件出台的同时，都有一个“指导性计划”发布。

除了在实现目标上有差异外，第二个周期的援助工具也有了较大调整。从表2可以看出，塔西斯计划是欧盟对中亚进行发展援助的主要工具，这在哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦有着更为显著的体现。然而，1999年12月欧盟通过的《欧盟理事会关于向东欧与中亚伙伴国提供援助的规章》规定，其有效期限为2000年1月1日至2006年12月31日，这也意味着以塔西斯计划为主要工具的援助手段将不得不改变。这也就是2007年欧盟援助中亚战略出台的一个重要背景，同时反映出欧盟根据国际形势变化对其对外援助战略所进行的深刻调整。

在欧盟新的中亚援助战略中，执行援助政策的工具主要有“发展合作工具”“稳定政策工具”“欧盟民主与人权工具”“核安全合作工具”以及人道主义援助等。同时，欧盟还建立了一系列对话机制，如一年一度的人权对话以及高级别安全对话等。在欧盟对中亚实施援助的所有工具中，“发展合作工具”最为重要，其地位相当于2007年前停止实施的塔西斯计划。

“发展合作工具”的出台至少表露了两层含义。其一，欧盟援助理念发生变化。2005年12月《欧洲发展共识》（The European Consensus on Development）发布，它在强调民主、人权等价值观在对外援助以及帮助受援国实现改革、繁荣与稳定的作用时，突出“发展”作为援助与合作的主框架、主方向。^[6]欧盟《2007～2013年援助中亚战略文件》强调“发展合作工具”的重要性，并提出该战略的三个首要目标是促进中亚地区合作和友好邻国关系、减少贫困和提高生活水平以及促进政府善治和经济改革，与《欧洲发展共识》突出发展的理念非常吻合。其二，援助方向出现调整。战略文件对三个首要目标编制的预算分配分别是：30%～35%、40%～45%和20%～25%。同时，欧盟《2007～2010年中亚指导性计划》规定地区性援助即第一个目标得到的资金占30%，而其他两个目标获得70%的资金。^[7]两个援助资金的比例分配均表明，欧盟援助中亚战略逐渐由地区项目向双边项目转移，突出受援国自身的发展与稳定。

按援助文件规定，“发展合作工具”在2007～2010年期间对中亚提供3.14亿欧元援助。在地区项目援助上，教育占8%，能源占7%，运输、环境与边界管理各占5%。可见，教育成为欧盟援助中亚资金投入最多的地区项目