一 特大城市概念界定

特大城市是对城市规模大小的一种分类。衡量城市规模大小的数量概念，包括城市人口规模与城市地域规模两种指标，人口规模通常是衡量城市规模的决定性指标。按城市聚居人口大小区分城市规模大小，各国对城市规模大小的具体分级标准不尽一致。联合国将2万人作为定义城市的人口下限，10万人作为划定大城市的下限，100万人作为划定特大城市的下限。

1980年，中国首次对1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中城市划定标准做出调整，将城市规模分为四个等级：城市人口100万以上为特大城市，50万以上到100万为大城市，20万以上到50万为中等城市，20万和20万以下为小城市。但并没有对城市人口做出清晰界定，实践中通常以市区（包括中心城区和近郊区）非农业人口替代。1984年1月5日国务院发布《城市规划条例》（以下简称《条例》）。《条例》第一章第二条指出：“本条例所称城市，是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇，以及未设镇的县城。城市按照其市区和郊区的非农业人口总数，划分为三级：大城市，是指人口五十万以上的城市。中等城市，是指人口二十万以上不足五十万的城市。小城市，是指人口不足二十万的城市。”1990年4月1日，随着《城市规划法》的实施，《城市规划条例》被废止。1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》第四条规定，大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市（非农业人口在100万以上的为特大城市），中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市，小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。但这部法规已于2008年1月1日被废止，而同时实施的《中华人民共和国城乡规划法》中没有关于城市规模的条文。也就是说，目前中国尚未从立法层面对大中小等城市的规模进行界定。《中国城市统计年鉴2004》按城市市辖区人口规模将城市统计分组为：巨型城市1000万以上，超大城市500万～1000万，特大城市200万～500万，大城市100万～200万，中等城市50万～100万，小城市50万以下。《中国中小城市发展报告（2010）：中小城市绿色发展之路》认为，城市化的高速发展使原有的城市划分标准已经不适应现实需要，依据中国城市人口规模现状，提出新的划分标准：市区常住人口50万以下的为小城市，50万～100万的为中等城市，100万～300万的为大城市，300万～1000万的为特大城市，1000万以上的为巨大型城市。2014年3月16日，中共中央、国务院正式印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，将城区人口在500万以上的城市定义为特大城市，并提出要“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。

此外，特大城市作为一个重要的研究对象，也受到广泛关注。但是关于特大城市标准的界定有着不同的版本（见表1）。

表1 国内文献研究中对特大城市的概念界定

可见，关于特大城市的界定存在较大的争议。一方面，对特大城市没有统一的人口统计口径。在国内，有按市区非农业人口、市辖区人口、市区人口（市区常住人口）、中心城区人口等多种不同人口统计口径进行划分。其中，市区非农业人口是中国城乡户籍分离制下的统计口径，是当前衡量城市规模最多的一个统计口径。该统计口径的问题在于：第一，城市人口也应当包括城市周围参与城市生活的从事农业的人口，但这个统计口径将所有农业人口排除在外。第二，不能反映流动人口状况，因要按户籍人口统计，所以常年外出的人口亦统计进原户籍所在城市的人口，而一些大城市中大量的常住且参与城市生活的外来流动人口（包括户籍在农村的人口）被排除在外。第三，其范围仍是行政市区，对于某些行政市区远远大于地理市区的城市，尤其对中国某些由原来的县整体转为市区的市来说，这个统计地域远远大于实际城市范围，在这个范围上所做的统计，尽管是对非农业人口的统计，但对城市人口规模来说，仍可能导致较大的误差。另一方面，对于特大城市人口规模标准存在较大争议。随着城市经济社会不断进步，城市（城市群）在国民经济中的作用日益凸显，城市人口也面临着一