一 城市政府能力评估体系介绍

（一）基于市民需求的城市政府能力评估

我们认为，城市政府能力的核心是城市公共服务能力。城市公共服务能力，是指城市政府通过公共服务供给减少市民需求与市民满足之间差异的能力。这一定义又包括如下内涵：一、政府职责边界是公共服务供给，不能越界供给或者逃避应有职责。二、政府提供服务以市民需求为导向。三、政府能力需要动态发展和持续培养。

在前期阶段，我们梳理和比较了已有城市评估体系，其大致有两个视角：

一是城市竞争力评估。总的来看，这些评估不同程度存在如下问题：第一，虽然不少研究都以洛桑国际管理发展学院的“国际竞争力理论”和波特教授的“产业竞争力理论”作为其理论基础，但两种理论显然存在“口径”过大的问题，基于国家层面的国家竞争力理论对于更小空间范围的城市不免具有一定的局限性，而且容易忽略微观的影响因素。第二，评价数据多来自统计机构的“硬数据”，由于统计的问题，数据并未能真实反映城市政府能力。第三，既有评价指标多偏重于经济层面，对于城市的公共服务能力则少有涉及。第四，数据分析过程多为静态式的结构分析，而缺少过程和动态分析。

二是市民满意度评估。从美国1994年开发用户满意度指数（American Customer Satisfaction Index，ACSI）至今，以市民满意度为核心评价政府部门绩效的公共管理实践日益成熟和完善，已经成为各国评价公共部门绩效的重要方面。^[1]例如，英国的UKCSI模型方法、德国的DK模型方法、瑞典的SCSB模型方法、韩国的KCSI模型方法、马来西亚的MCSI模型方法等，其中以美国研究的ACSI模型方法应用最为广泛。市民满意度评估作为一种基于顾客导向的组织绩效评价与测量体系，虽然对于改进城市公共服务质量、推进政府管理体制改革和政府自身建设等具有积极的作用，但是单纯依赖市民的主观评价，并不足以全面反映公共服务提供的数量和质量，更难以直接对应到城市的公共服务能力。一方面，市民的满意度受到诸多因素的影响，表现出较大的主观性，并且评价结果很大程度上受制于调查样本的规模与代表性，进而影响到“满意度”评估结果的科学性。另一方面，不同地区的经济、政治、文化等外部因素各异，不利于展开科学性的跨区域评价。

我们对中国城市政府能力的评估汲取了以上研究精髓，并在一些核心层面上有所不同：

首先，从评价的对象来看，我们构建的评估体系强调评估政府公共服务能力而非公共服务本身。这是因为公共服务供给结果的差异可能有很多种可能性，不同城市间的公共服务供给难以进行比较，但政府公共服务能力却可以比较。

其次，从评价的维度来看，我们强调以市民需求作为出发点和依归，构建了三个平行的维度来对城市能力展开评估。一方面，我们在服务供给维度下重新整合了既有评估体系中涉及的服务供给内容指标，设置包括社会保障、教育、劳动就业、医疗卫生、社会安全、交通、环境、文化娱乐、住房和经济基础设施在内的十个子维度，以保障对政府公共服务供给领域的全覆盖；另一方面，我们特别设置了需求识别维度和学习成长维度，这是现有指标体系中很少见到的。对市民公共服务需求的有效识别是政府公共服务供给的基础和必要前提。政府的学习成长能力则是公共服务水平持续提升的强力保障。我们设置了绩效评估、反馈机制和学习成长三个评估子维度，对公共服务能力的潜在成长性进行评估。

再次，从评价数据来源来看，我们获得数据的方法除了政府及相关统计机构公布的“硬数据”，还有通过角色扮演，街头观察、媒体监测，问卷调查等获取的“软数据”，从而尽可能保证评价数据科学性与全面性，从而使得评价结果“真相”本身。

在汲取现有研究的贡献，并基于对城市政府能力的概念建构和理解的基础上，本报告试图建立以全面、完整、可操作为原则的中国城市政府能力测量指标体系，希望借此提供一个全新的观察和分析城市政府治理的视角。

（二）中国城市政府能力测量指标体系框架

城市公共服务固然可以划分为基础教育、公共设施、公共卫生、社保福利、科学技术、环境保护、公共安全等诸多方面，但如果基于“能力”这一核心内涵来审视，政府对公共服务需求的实现能力无非是一系列“能力束”的集合，而这一“能力束”可以从根