现代特大城市的发展不是简单的人口聚集，而是人口的高流动性和异质性紧密嵌入特大城市的经济结构和社会结构。评价特大城市的发展应侧重科学规划和质量提升，发挥其作为中心城市的辐射带动作用，以及在全球化竞争中提升综合实力。《国际城市发展报告（2014）》将上海、北京与其他国际大城市进行了比较，这两个城市的社会升级水平、经济升级水平等指标的排名处于中等偏上位置，但在城市综合升级水平、治理升级水平、文化升级水平和生态升级水平等方面的排名处于中等偏后位置。尤其是在城市生态环境的排名中，上海和北京分别被排在倒数第五位和倒数第二位。排名情况既反映了北京和上海的发展状况，也是当前中国特大城市发展模式的真实写照，即城市发展的创新潜力、总体规划和公共服务远不及经济发展的速度，人口膨胀、交通拥堵、环境污染等“大城市病”阻碍城市宜居水平的提升，这些真实问题折射出当前中国特大城市面临着极高的发展风险和治理压力。

比照西方国家的城市化发展过程，中国特大城市发展问题未被及时解决反而逐步积累，以及城市治理过程中乱象丛生、社会矛盾加剧的原因在于城市治理体制长期滞后于经济发展速度，其无法及时认识和有效应对城市结构性问题的新变化。本文以分析目前特大城市的结构性问题作为切入点，梳理社会治理转型过程中要思考的问题，并结合国外大城市社会治理的实践经验及社会治理概念的内涵，为中国特大城市完善社会治理结构提供相应的政策建议。

一 特大城市的结构性问题

当代中国是一个农业社会、工业社会和信息社会等多种社会形态并存的综合体，不同社会形态的特点相互影响、碰撞，造就了特大城市社会结构的复杂性和社会矛盾的多元性。概括地说，当前特大城市的结构性问题主要体现在产业结构、人口结构、社会结构、空间结构及治理结构等方面，这些结构性问题既是原有城市社会管理体制的直接后果，也是倒逼中国城市社会治理转型的真实问题，同社会治理能力的提升密切相关。

（一）产业结构

城市产业结构是指城市中各个产业的构成形态及各产业之间的联系和比例关系。改革开放以来，国家积极推进现代市场经济体系建设，将科技创新和产业优化作为经济转型的重要任务。各大城市为激发自身的经济活力，出台各项有利于“退二进三”的产业结构调整政策，即第二产业从市区退出，转为以发展商业、服务业等第三产业为主。改造重污染、能耗大、效益差的工业企业，引导其撤离市区或彻底关闭。因此特大城市的产业结构发生了明显变化，具体表现为第三产业占地区生产总值的比重逐年上升，成为吸纳就业的主导产业，但第三产业内部传统服务业所占比重仍然较大。

以上海为例（见表1），1999～2013年，第一产业的比重从2.0%下降到0.6%；第二产业的比重从48.4%下降到37.2%；第三产业则呈现出快速上升趋势，比重从49.6%上升至62.2%。北京和广州的产业结构变化趋势与上海相同。

表1 地区生产总值构成变化

上海第三产业提供了大量工作岗位，吸纳就业的人数逐年上升（见表2）。

表2 上海市各产业就业人数

虽然第三产业已经成为特大城市吸纳就业的主导产业，但这并不意味着经济结构的成熟度与国外发达城市一致。特大城市第二产业的自主研发能力和创新能力薄弱，高新技术产业的产值虽然逐年增长，但是核心技术多被外资企业掌控，先进制造业发展动力不足。从第三产业内部就业人数的分布状况可以看出城市服务经济中传统服务业仍占据较大比重，生产性服务业和现代服务业比重较低。例如，依据《上海统计年鉴2013》，第三产业从业人数较高的三个行业为批发零售业（185.8万人）、租赁和商务服务业（64.6万人）及交通运输、仓储和邮政业（60.1万人），现代服务业如信息传输、金融和技术服务等行业吸纳就业的能力要远低于零售、餐饮等传统服务业。第三产业内部结构的滞后性反映出特大城市尚未形成以高新技术产业为核心、先进制造业为基础、生产性服务业为延伸的现代都市产业结构。现代服务业的发展需要高质量的人力资本，而特大城市外来人口主要从事对教育程度和技术能力要求不高的低端服务（见表3），外来劳动人口的整体质量不高。这不仅限制了特大城市高端服务业的发展和产业竞争力的提升，也加大了控制人口规模、提高