“城中村”是中国城镇化快速推进和城乡二元结构体制下的产物，是农村社区向城市社区转型过程中的过渡形态和过渡阶段。当前中国城镇化进程中，特大城市“城中村”和城乡接合部的问题尤为突出，如何正确认识这些问题，探索有效的治理之道，对提高城镇化质量、推动城乡一体化进程具有重要意义。

一 特大城市“城中村”和城乡接合部存在的问题

所谓“城中村”，是指在城镇化快速发展过程中，位于城区边缘的农村土地被征用或被划入城区，在事实上已经成为城市的一部分，但在户籍、土地权属、行政管理体制等方面仍然保留着农村模式的村落。而城乡接合部则是指城市和乡村边缘的过渡交界地带。在快速城镇化进程中，“城中村”和城乡接合部作为城市和乡村的缓冲，一方面为接纳大量农业转移人口特别是外来流动人口创造了条件，降低了其向城市转移的生活居住成本，另一方面也引发了用地管理不规范、基础设施建设滞后、居住环境差、安全隐患多、社会治安混乱等突出矛盾。当前，中国特大城市“城中村”和城乡接合部存在的问题尤为突出，主要表现在以下几个方面。

（一）空间布局混乱，生态环境差

由于规划滞后，“城中村”和城乡接合部的空间布局普遍比较混乱，住宅用地、工业用地和商业用地混杂在一起，违章建筑林立。为了满足外来流动人口的租房需求，获取更大的租金收益，“城中村”和城乡接合部的居民普遍利用自家宅基地私搭乱建，盲目增加楼的高度、缩小楼间距以扩大租房供给量，使“城中村”大量建筑都在6～9层，有的甚至达10层、20层，危楼、“一线天”、“亲吻楼”比比皆是。由于建筑物间距过小、密度过高，造成采光、通风和绿色空间不足，不仅破坏了城市景观和生态环境，也带来了易发生火灾、缺乏地震等灾害避难场所等安全隐患。

（二）基础设施匮乏，生活水平低

中国大部分“城中村”和城乡接合部的村庄事务实际上仍由村委会负责与管理，且村庄建设和管理费用也是由村集体支付。而由于村集体的经济财力有限，中国“城中村”和城乡接合部的基础设施建设普遍滞后，电力、通信、供水、供气、供热、排污等管线残缺不全，生活垃圾和污水无法及时有效的清运和处理，部分“城中村”仍采用明沟明渠来排水、排污，卫生条件差，环境污染严重，内涝时有发生。在用地结构方面，居住用地占据绝对比例，而教育、文化、医疗、卫生、体育、绿地等社会公益性用地比例明显偏低，公共服务设施严重不足。再加之外来人口的大量进入，基础设施和公共服务的缺口日益扩大。

（三）外来人口流动性大，管理难治安差

受廉价房租的吸引，大量外来流动人口聚居于“城中村”和城乡接合部，引发了管理难题和治安难题。首先，外来人口数量众多，甚至远远超过当地人口。例如上海“城中村”，外来人口占总人口的59.6%；深圳“城中村”，外来人口占总人口的93.6%；杭州“城中村”，外来人口和本地村民的数量比例最高为10：1^[1]；西安雁塔区后村，流动人口是常住人口的10倍以上。其次，外来人口职业构成复杂，就业稳定性差，流动性大。根据深圳市福田区的调查，在“城中村”外来人口中，从事服务业工作的约占50%，公司职员约占10%，个体户约占5%，其他职业约占10%，无正当职业或无业人员占20%左右^[1]。相当一部分外来人口的职业稳定性差，工资待遇低，人员流动性较大，给人口管理带来很大困难。最后，由于村委会人力、物力和财力有限，管理能力严重不足，人口流动性大和管理滞后的矛盾十分突出，使“城中村”和城乡接合部成为犯罪高发地区，社会治安压力很大。

（四）城乡文化冲突，社会融合困难

“城中村”和城乡接合部作为“半城市化”区域，村民在思维方式和生活习惯等方面仍保留着传统村落文化的特点，对现代城市文化很难完全适应。主要表现在三个方面：一是“城中村”和城乡接合部作为集体经济利益共同体，形成了一个以血缘、亲缘、地缘为纽带的自我隔绝和相对封闭的团体，对城市具有排他性。与此同时，城市居民也担心“城中村”和城乡接合部的村民在市民化后，会分享和争夺他们原有的各种社会资源、福利待遇等，从而对其持抵触情绪和排斥态度。二是“城中村”和城乡接合部的村民由于自身素质和能力都与城市居民存在一定的差距，就业竞争力不足