公众参与是城市治理结构中不可或缺的部分。现代的城市治理理念对城市公共事务来说，不是以政府为核心的单方管制，而是城市中各种利益主体参与的共同治理。随着中国城市的发展，传统的城市管理方式已经不能适应城市公共事务的繁杂性和多方利益诉求，公众参与城市治理的要求日趋强烈。社会公众广泛参与城市公共事务管理，是特大城市管理转型发展的必然趋势。近年来，公众参与城市治理的实践取得了较大的进展，但同时也遇到一些问题和障碍，需要在制度上加以完善和保障，以提高城市治理的水平。

一 公众参与：特大城市治理的重要手段

公众参与城市治理是指社会群体、非政府组织、公民个人等通过多种途径参与城市公共事务的管理。广泛的公众参与是提高特大城市治理水平的重要手段。从传统政府管控式的城市管理，到现代公众参与式的城市治理，不仅是社会转型发展的要求，同时也是城市管理实践的需要。

首先，公众参与城市治理是城市管理理念、管理方式转变的内在要求。伴随着城市规模的膨胀、市场经济的发展、利益的分化及各种城市病的爆发，城市公共管理日益繁杂，以政府为单一主体的城市管理方式已经不能满足城市发展的需要。一方面，城市管理的复杂性对城市政府全方位的管理能力提出了挑战，在很多领域或环节，政府已明显力不从心，单纯依靠政府难以进行有效管理。另一方面，公众权利意识和民主意识的提高，对城市管理者的要求也越来越高，对政府施加的压力不断增大。在这种背景下，现代城市公共管理要求转变城市管理模式，把包括公众在内的各种利益主体引入城市管理，倡导多元主体共同参与的城市治理模式。在城市管理中，政府不是万能的，不可能包揽一切公共事务，也不可能细致到满足每个个体的不同诉求，需要包括政府、企业、公众在内的多元利益主体广泛参与、共同行动。

其次，公众参与城市治理是维护公众利益、实现社会公平的必然选择。在中国市场经济发展、社会转型的过程中，城市利益主体出现分化。在处理城市公共事务时，如何协调社会多元化的利益诉求是城市管理者无法回避的难题。在现代的治理体系，城市治理就是各利益主体在城市公共事务中不断协调并采取共同行动的过程。其中公众作为城市治理的受益者，具有维护公众利益的天然动力。公众参与到城市治理中，是协调利益冲突、保障公众利益最重要的途径。只有如此，市民才能在涉及自身利益的公共事务中，充分表达各自的意见。而政府只有在充分了解民意后，才可能在决策过程中协调各方诉求，维护公众利益，避免社会矛盾。同时，只有公众参与城市治理，才能发挥和落实监督政府行为的作用，规范政府行为，防止政府受自身政绩需要的驱使，或受某些利益集团的游说，对公众利益漠视，甚至造成侵害。

最后，公众参与城市治理是减少决策失误、提高治理水平的有效手段。在现代城市管理体系中，城市管理不仅贯穿城市规划、建设和运行等城市发展全过程，而且涉及经济、社会、环境等城市发展的诸多领域。城市管理日益繁杂，这促使政府在公共事务的决策和执行过程中，需要考虑更多利益相关方和更多环节，投入更多的人力、物力和财力，且面临管理效率越来越低下的窘境。同时，也难以完全避免“政府失灵”的现象出现。近年来，以行政手段为主的城市管理模式，决策和执行的成本不断加大，而治理的效果不尽人意，市民与管理者之间的冲突不断增多。城市的现代化建设，亟待创新城市管理的机制和方式。而公众参与城市治理，可为政策制定提供全面真实的信息，还可参与到政策制定过程中，使有关公共事务的决策更加科学、合理。同时，公众参与可以使政府决策在更大程度上获得社会的理解和支持，从而降低政策执行的成本，提高政策执行的效率。

二 公众参与特大城市治理的现状与问题

近年来，中国城市管理的理念在逐步发生变化，多元主体参与的城市治理模式已经成为城市管理体制改革的基本要求。在中国社会转型背景下，一方面，传统上以权力为中心的自上而下的管理方式已不适应日益复杂的城市管理实践；另一方面，在市场经济下，城市居民出于对自身利益的考量，参与公共事务的诉求也更加强烈^[1]。这促使城市管理者在城市管理制度改革中，重视公众参与城市治理的问