上海是一个市域面积6340平方公里、常住人口达2415.15万（2013年末）的巨型城市，地处我国海岸线的中点和长江三角洲前缘，腹地广阔，地理位置优越（见图1）。1990年吹响浦东开发开放的号角，1992年起连续三个“三年大变样”目标使上海发生了巨大变化，全市经济持续增长，城区面积不断拓展，人口规模逐步增加，城市内外交通发展的环境与条件发生重大变化。过去21年，上海实现了社会和经济的持续快速发展，城市交通建设在其中发挥了十分重要的支撑作用。

图1 上海区位及其长三角区域影响

一 改革开放以来的上海城市交通发展历程

（一）20世纪80年代：极高人口密度、小城区的慢速交通阶段

1986年上海市第一次综合交通调查显示，20世纪80年代，上海交通系统面临着居民日均通勤出行和生活出行总量约2000万人次的庞大运转需求，然而当时全市交通工具仅有23万辆机动车，600多万辆自行车和6000多辆公共汽车，全市路网仅为4700公里、中心区人均只有2平方米的地面路网，交通供给处于被动适应阶段。

20世纪80年代的上海城市用地布局呈现单核式密集特征，人口和工作岗位在中心城区范围内高密度地分布。在这种态势下，既有的路面道路规模不足，制约了机动化水平的提高。单一的地面公交线网难以适应城市巨大的交通需求，出现居民出行乘车极度拥挤的局面，高峰时段公共汽（电）车每平方米要站立11个人以上。同时，由于缺少快速交通的支持，城市空间拓展受到制约，如仅依靠轮渡和刚刚建成的两条隧道联系黄浦江东西两侧，难以引导城市空间跨江发展，若再疏解浦西城区集聚的人口与产业，会使交通面临一种循环困局。

（二）20世纪90年代：大城区、跨江联动的准机动交通阶段

据1995年上海市第二次综合交通调查，20世纪90年代，上海全市有机动车42万辆，自行车600多万辆，公共汽（电）车11600多辆和轨道22公里，出租汽车3.5万辆，以及地面道路系统5400公里，支撑每天约2800多万人次的各种生活工作出行。

1990年国家提出“开发开放浦东”，全市城镇化区域逐步扩大，集中建成面积达400平方公里：（1）从浦西跨江至浦东，先后建成南浦大桥、杨浦大桥、延安东路隧道复线等越江设施，改变长期以来越江的困难，为浦东开发创造基本交通条件；（2）从中心区拓展至外围区，初步形成由3条环线、10条射线，以及延安路高架、南北高架构成的“十字加环”、“申”字形中心区快速道路骨架网络，总长约308公里。

经过这一时期大规模的城市交通设施建设，交通引导城市发展的作用初步显现，但客观地讲，仍属于偿还“历史欠账”、被动适应，在满足新增快速机动交通需求的同时，也带来一些潜在矛盾。拥堵矛盾逐渐严重，中心城区交通流集聚，高速公路对外围区镇发展的支撑力度不够。轨道交通仅建成通车地铁1号线，公共交通服务滞后，无法满足城市发展需要。

（三）2000年以后：全市域、轨道交通引导的快速机动交通阶段

进入21世纪，上海提出建设经济、金融、贸易、航运四个中心，同时又有世博会这一重大事件驱动，全市社会经济快速发展，人口与用地规模不断扩大，2013年全市常住人口达2415.15万人，集中建成区面积超过900平方公里，交通需求进一步增长，每天有产生超过5000万人次的各种生活工作出行。与此同时，这个时期也是上海城市交通供给能力增加最快的阶段。（1）地面公交覆盖面日益扩大，服务人群不断增加。至2012年底，全市公共汽车运营线路1257条，运营线路长度23190公里，基本形成了覆盖全市的地面公交网络。全市以“枢纽站、首末站、中途站”为主体结构的三级公交站点体系逐步完善，建成地面公交站点近两万个，站点密度3.1个/平方公里，内环以内公共汽车站点300米半径服务覆盖率达94%，500米半径服务覆盖率100%。郊区乡村除不具备通车条件外，公交线路通达率100%。（2）轨道交通网的框架已经形成，大流量交通的优越性越加明显。截至2012年底，全市轨道交通线路（含磁浮、不含金山铁路支线）共有13条，运营线路长度468公里，内环以内轨道交通线网密度达1.14公里/平方公里，运营车站达289座，平均站距1.6公里，轨道站点600米半径服务覆盖率内环内达68%，轨交服务逐步向外围新城延伸，辐射范围不断扩大。（3）市域范围内高速公路网络建成。至2011年底，全市公路和城市道路总里程16792公里，公路网总长度已近1.2万