在本部分，我们尝试从政府在多大程度上识别市民需求，从而构建自身公共服务供给体系这个角度，来设计一套相应的评估指标体系。在这套指标体系中，我们强调政府提供公共服务的逻辑起点应是市民的实际需求，市民对于公共服务的实际需求是政府提供公共服务时所要考虑的第一要素。这种需求识别的导向将逐渐弥合政府提供的公共服务和市民实际需求之间的矛盾。十八大报告提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”^[1]，以需求识别为起点提供公共服务将在很大程度上提高中国城市政府向服务型政府迈进的速度，使之成为真正能让市民满意的政府。

本部分聚焦三方面内容：构建中国城市政府需求识别能力指标体系，进行中国城市政府需求识别能力排名，提出政策建议。

一 指标设计与测量

在本节中，本报告将详细阐述中国城市政府需求识别能力的评估体系是如何建构的，每个维度是如何展开的，同时也会说明在进行中国城市政府需求识别能力排名时，本报告是如何取得数据的，以期把整个评估体系和排名的来源完整地给予介绍。

（一）指标设计

在报告所设计的整个评估体系的逻辑链条中，需求识别是第一部分，该部分评估指向的就是政府对于市民的公共服务需求的识别。政府在需求识别方面的指标具有一定的量化难度，原因在于该维度的指标普遍带有一定主观性，而且该维度的数据获取渠道较为单一和闭塞，测评难度较大。基于此，报告中所涉及的指标更多的是一些显性的指标，是市民可以观察到并可反复进行验证的指标。本报告认为，城市政府应该在这些显性指标中体现出自身对于识别市民的公共服务需求的努力，如果市民无法在这些指标中看到城市政府的努力，那就有理由相信政府并没有做好相应的工作。而且显性的指标可以理解为政府在需求识别方面所做努力的一种结果，这种结果无法被市民感知有可能是政府信息不够公开，但信息公开程度本身也是考量政府能力的一个重要维度。

需求识别这个维度的指标可以分为主观和客观两种数据类型。客观数据指的是那些不因搜集数据者的个体差异而发生变化的数据，而且是可以反复验证的，比如从政府官网、电视、报纸等媒体上获取的数据。主观数据指的是因为搜集数据者的个体差异而产生变化的数据，或者因为受访者个人信息不完全而导致失真的数据，比如从政府问卷和神秘顾客问卷当中获取的数据。

出于以上考虑，本报告建构出了一套针对城市政府公共服务需求识别能力评估的指标体系，表1就是本报告城市政府需求识别能力的指标体系，其中列出了需求识别这个一级指标下的二级指标和三级指标，以及相应的指标解释。该指标体系通过逻辑的建构将需求识别这块的指标都做了量化处理，并进行了相应的数据检验。将需求识别方面的指标进行量化处理，并进而评价中国城市政府需求识别能力是本报告的一大贡献。在本报告的写作中，主要采取定量和定性相结合的方法，通过多变量的数据来揭示中国城市政府需求识别能力的现状，并试图通过解构其内在原因，对中国城市政府的需求识别能力进行系统性分析，并提出相应的对策。

表1 中国城市政府需求识别能力指标体系

续表

在表1中可以发现，需求识别作为一级指标，其下设立了三个二级指标，分别是：渠道的多元性、识别的及时性和覆盖的完备性。这三个二级指标分别从不同维度对政府的需求识别能力进行评价。

渠道的多元性。政府识别公共服务需求的渠道可以是多种多样的，如果在现实中政府识别需求的渠道较为单一，市民完全有理由质疑政府工作的有效性。报告在讨论过程中将政府需求识别的渠道分成了三方面：政府获取市民需求的传统渠道，包括基层调研、专家智库、听证会和领导接待日；传统大众媒体，包括电视和报纸；新媒体，包括政府官网、网络论坛和微博。这些指标的侧重点也有所不同，比如基层调研、专家智库、听证会和领导接待日的数据是通过政府问卷获取的，着重了解这些渠道的建立情况和举办数量，一个城市政府如果重视识别市民需求，那么这些渠道是获取市民信息的良好途径，而且举办数量和重视程度是呈现正相关的。像电视和报纸，它所呈现出的内容其实代表了政府对于这个城市的理解，里面必然包含了对市民