党的“十八大”明确提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，并提出以新型城镇化支撑未来中国经济增长的思路。同时，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。毋庸置疑，城镇化意味着巨额资金投入，不仅需要资金启动市政、交通等固定资产投资，还要建立起与新型城镇化相配套的养老、医疗等基本服务体系。据国家开发银行推算，未来3年，我国城镇化投融资资金的需求量，至少要达到25万亿元。可以预见，在未来几十年城镇化发展过程当中，融资将一直伴随城镇化发展的整个过程。因此融资模式的完善是城镇化发展的关键所在。

一 现有城镇化建设的融资模式

第一个资金来源是财政资金的投入。在推进城镇化的进程中，财政支持是重要的一环。财政投入一直是城镇基础设施建设的重要资金来源。过去城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地，这些土地通过政府征地后，进行开发和出让，为吸引工业投资者，各地招商引资政策中基本设置了用地优惠，包括低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。相比之下，地方财政对基础教育、保障性住房、医疗卫生、社会保障等公共服务的资金投入显著不足，尤其是没有为占城市流动人口主体的来自农村的流动人口在城市定居提供相应的公共服务。

尽管土地财政可以筹集大量经济建设急需的资金及解决建设用地，但导致耕地问题、环境问题、二元经济结构问题、资产泡沫问题越来越严重。而土地作为有限的稀缺性资源，特别是政府掌握的可以出卖的土地更有限，这种融资模式不具备可持续性。

第二个资金来源就是政府投融资平台，即在城镇化快速推进的过程中，地方政府以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台筹集资金，为城镇化建设融资。地方政府融资平台始于20世纪80年代改革开放初期，1994年分税制改革后有所发展，1997年亚洲金融危机后经历了第一次显著增长，2008年底，中国政府宣布了4万亿元的经济刺激计划，随后地方政府又推出了在未来几年投资逾30万亿元的投资计划，政府融资平台在全国迅猛发展。地方政府平台公司的融资主要有三种形式：一是银行项目贷款；二是发行“城投债”；三是融资租赁、信托私募等商业融资。在这几种方式中，银行贷款所占的比重最高，土地抵押是获得银行贷款的常用方式，偿债资金主要来自土地出让金、房地产开发收入和财政收入。2008年以前，地方政府投融资平台大多集中在省市级区域。随着城市化进程与城镇化的开展，融资平台不断下移。目前地方融资平台达1万个左右，预计2013年中长期平台债务到期量是2012年的1.65倍，结合市场配置与投资需求规模，预计2013年全年的城投债净供给量为1万亿元，累计发行量将达1.1万亿元^[1]。

地方政府融资平台是受到融资约束的地方政府在城镇化和经济发展过程中的一种金融创新。一方面，城镇化进程对资源环境、基础设施、公共服务设施、社会保障等方面产生巨大的投资建设需求；另一方面，中央财政拨款与地方政府资金有限，地方政府存在自筹资金的需求。地方政府为完成投资目标、满足融资需求，在不违背体制与政策限制的前提下，建立集融资、建设、经营及债务偿还于一体的城市投融资平台，以此为载体，协助政府进行市场化融资与投资。作为一个金融高度不发达的国家，中国迄今为止的地方政府融资平台是一种次优安排。这种以土地和未来的经济增长潜力作为抵押的金融创新促进了中国经济的发展^[2]。

但是，从财政与金融的关系看，政府设立融资平台借款，相当程度上就是政府的隐性负债，未来通过土地出让收益或其他财政收入偿还，还存在一定风险，在缺乏有效制度保障的情况下，容易形成商业银行的不良贷款，造成财政风险向金融风险转移。可以说，我国“土地财政”模式在为地方政府带来巨大的预算外收入、促进城市扩张和经济增长的同时，也越来越成为积累地方债务危机的重要因素。考虑到未来中国经济的潜在增长率下降，房地产存在泡沫，地方债务问题突出等问题，这种投融资模式的可持续性也存在较大问题。

二 未来融资模式的多样化

（一）政府专项资金

从发达国家的