这些年来，以北京、上海为代表的特大城市取得了突飞猛进的发展。与此同时，这些城市的公共管理也面临着诸多新问题。市民的基本公共需求日渐上升，而政府公共服务的供给则显得相对不足。强化城市政府的公共服务职能，提升城市政府公共服务供给水平，对于建设服务型政府，构建和谐社会，意义重大。

一 指标设计与测量

衡量中国城市政府服务供给的水平与绩效，要有客观的基础和科学的依据。这个客观基础和科学依据就是城市政府服务能力的指标体系。对城市政府服务供给能力的研究必须建立在实证的、可量化的基础上。因而，必须设计一套科学的城市政府服务供给能力指标，为城市政府决策者、公共事务管理者和市民提供一个认识和把握中国城市政府发展的基本工具。

（一）指标设计

城市政府服务供给能力指标包括两个方面：一方面指城市政府提供的公共服务与公共产品的数量指标，表明政府公共产品与公共服务的数量和水平，如新增就业岗位、参加社会保障人口、医疗保健专职人员数等；另一方面指城市政府提供公共服务满足需要的程度指标，表明城市政府公共产品在何种程度上满足了社会需要，如新增就业率、义务教育入学普及率、城镇职工基本养老保险的参保率等。由于数量指标只具有纵向可比性，横向可比性不足；而程度指标既具有纵向可比性，又具有横向可比性，不仅可以衡量不同时期城市政府服务供给的水平高低，也可以在城市之间进行比较。所以，城市政府服务供给能力指标设计主要以程度指标为主。

目前针对中国公共服务供给能力的相关研究通常依赖政府统计机构的数据，相对忽略公共服务消费者的主观评价，或者调查的样本规模和代表性略有不足。国际上不少相关研究通常以“国家”为着眼点，把中国作为一个均质的国家实体从整体加以评估，其指标体系侧重于全面性、综合性和普遍性，往往忽略各个国家不同的历史背景、文化特征和所处的不同经济发展阶段。而从着眼个体“城市”的相关研究，通常只选择中国个别的超大城市如北京、上海、香港等进行评估，研究也往往是基于这些城市与其他国家的国际性都市之间的比较，研究目标并非仅集中于公共服务的质量，而是遵循科学发展观的要求，本报告的评估指标设计在科学性、可比性、实用性的原则基础上，通过借鉴国内外同行的经验与方法、充分结合中国城市政府公共服务供给的现实与特点，选取了社会保障、教育事业、劳动就业等10组共41项指标组成了中国城市政府服务供给能力的指标设计。

表1 中国城市政府服务供给能力指标体系

续表

社会保障。社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。随着中国城市化的深化，城市产生了大量的边缘群体。各级政府通过立法，保证城市中多元化群体的基本生存，保障城镇劳动者在年老、事业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐渐增进公共福利水平，提高国民生活质量，已经成为城市政府的重要职责之一。社会保障下面的5个三级指标具有比较明显的代表性，能够真实地反映城市政府社会保障供给服务的能力水平。

教育事业。教育是城市文化的源头，引领主流社会的思想和文化潮流，为城市的发展提供人力资源及智力支持。城市的现代化建设和经济结构的战略性调整，将会对城市教育的发展水平提出更高的要求。城市九年义务教育的普及率以及政府对教育事业的财政支持都直接影响着教育事业的发展程度。教育事业的发展情况与城市政府服务供给具有明显的相关性。

劳动就业。就业问题是关系社会经济持续发展、改革深化、社会稳定的大问题，解决好就业问题有利于城市的繁荣发展。在城市化的进程中，受劳动力市场饱和，供给结构与需求矛盾，经济体制改革深化、经济不景气、城市下岗人员再就业等表的影响，就业形势不容乐观，就业问题已成为各级政府面临的一个严峻的社会问题。因此，妥善解决就业问题是中国城市政府面临的一项长期任务。政府在完善就业政策、提高最低工资水平、加大财政投入、降低失业率、提供就业岗位等方面的作为，彰显了城市政府提供公共服务的能力