引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”，同时指出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，这为中国老龄产业的蓬勃发展提供了宏观层面的利好。可以预见，在未来相当长时期内，中国政府将更加注重向市场要活力、要动力，能够由市场发挥决定性作用的领域，特别是在老龄产业发展上，将进一步完善政策、放宽准入、规范监管，调动和保护好各类市场主体的参与积极性，实现多元主体办产业、多种形式促发展，努力实现老龄事业和老龄产业发展双轮驱动。在此背景下，中国老龄产业政策的制定实施也将随之进入一个全新的发展阶段。

老龄产业政策是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励和规范老龄产业发展的一系列政策的总和，是国家产业政策的重要组成部分。理解这一概念需要把握以下三点。第一，老龄产业政策不是一般的公共政策或社会政策，而是经济学意义上的产业政策，具有经典意义上的“产业政策”所具有的共同特征。第二，老龄产业政策从属于老龄政策。老龄政策是一个国家的执政党和其他权威部门制定的用以积极应对人口老龄化、发展老龄事业和产业的一系列路线、方针和政策的总和。老龄政策的内涵要远大于老龄产业政策。第三，老龄产业政策有别于老龄事业政策。老龄事业具有公益性和非营利性，偏重于政府主导，而老龄产业具有营利性，偏重于市场调节，两者具有不同的政策对象、作用机制和适用范围。不能按发展老龄事业的思路制定实施老龄产业政策，而要严格按照产业政策的规范和市场发挥决定性作用的要求，制定实施老龄产业政策。

此外，由于老龄产业的特殊性，老龄产业政策也具有不同于一般产业政策的特性，主要体现在以下四个方面。一是综合性。老龄产业政策的制定和实施涉及方方面面。老龄产业分属发改委、财政部、民政部、住房和城乡建设部、卫生计生委、人社部、全国老龄办等部门管理，政策的具体制定和执行还涉及税务、海关、金融、保险、工商等部门。2006年出台的《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号），就由全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局等10个部委联合颁布，这是老龄产业政策在制定和执行过程中综合性的典型体现。二是复杂性。老龄产业由老龄金融业、老龄用品业、老龄服务业、老龄房地产业等具体产业组成，每个产业又由若干更为具体的行业组成。每个行业的规模、产品形态、组织结构、运营模式、管理方式、从业人员构成、赢利模式等都有各自的特点。这决定了以老龄产业为作用对象的产业政策的复杂性。三是差异性。主要体现在地域产业和行业差异上。各个地方由于经济发展水平、消费群体构成、消费能力、产业基础、要素禀赋、市场发育程度等不同，所制定的老龄产业政策也必然有所不同。行业差异主要体现在大多数老龄产业政策是以行业政策形式出现，或者蕴藏在行业政策之中，具有鲜明的行业特点，反映了行业发展规律和要求。四是动态性。老龄产业政策属于比较稳定的中长期、战略性经济政策，但同样具有动态发展性。全球经济再平衡和产业格局再调整，国家经济发展总体战略的改变、国家产业结构的优化升级，老年群体消费能力和偏好的改变等都将影响老龄产业政策的制定实施。此外，老龄产业的发展同样要经历形成、成长、成熟等产业周期的演变，在不同的发展阶段，老龄产业的竞争状态、竞争手段和组织结构也各不相同，产业政策的侧重点就会有所不同，需要适时动态转换。

一 中国老龄产业政策的发展历程、内容和特征

（一）老龄产业政策的发展历程

中国老龄产业与老龄事业的发展有着内在的联系。在老龄事业发展领域引入市场机制，走社会化、产业化的发展道路，是党中央、国务院按照建立完善社会主义市场经济体制的方向，为切实解决中国经济社会转型时期老龄事业发展中存在的各种突出问题，满足老年人日益增长的物质文化生活需求，全面推进21世纪老龄事业科学发展而做出的一项重要决策。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001～2005）》首次出现了“老年产