自《南京市大气污染防治条例》（以下简称《条例》）颁布实施以来，南京市按照《条例》的相关规定启动了“蓝天行动计划”。在工业废气治理、城市扬尘污染控制、机动车辆尾气排放、“禁燃区”建设等方面采取了一系列有效措施，大气污染防治取得了明显成效。但在实践中，《条例》还存在实施不到位、部分法律制度规定不完善等情况。当前南京市大气污染防治形势依然严峻，迫切需要通过《条例》的修改和完善解决以下问题：由于特殊的产业结构与产业布局，南京市工业污染呈现出排放量大、排放强度高、区域集中的特点；灰霾天气呈上升趋势，扬尘和机动车排气污染依然严重；建筑施工扬尘、餐饮油烟扰民等投诉仍然居高，已成为影响公众大气污染防治满意度的一个重要因素。

为合理地评估《条例》的实施状况与具体效果，本项目组针对《南京市大气污染防治条例》中的主体部分：大气污染防治监督管理，防治燃烧高污染燃料产生的大气污染，防治扬尘污染，防治废气、油烟和恶臭气体污染，防治机动车船排放污染等五个方面的重点制度进行了实效性评估。

一 大气污染防治监督管理制度实效性评估

大气污染防治监督管理制度主要包括大气污染防治规划制度、大气污染物排放总量控制、排放污染物许可证制度、大气污染物排放单位的污染防治义务和各相关主管部门的大气污染防治监管职责划分。

（一）大气污染防治规划制度实施评估

在大气污染防治规划方面，根据《条例》第七条的规定，“市人民政府应当根据城市总体规划和环境保护规划，组织编制大气污染防治规划，划定大气环境质量功能区”。在具体实施中，大气污染防治规划是总体环境保护规划中的一部分。2006年9月，南京市政府颁布了南京市“十一五”环境保护规划；2011年，颁布了南京市“十二五”环境保护规划。从此次调查反映出的规划实施效果来看（见图1），认为市政府组织编制的大气污染防治规划能适应当前需要的有31人，占11%；认为基本可以的有150人，占54%；认为不能的有80人，占28%；不清楚的有21人，占7%。

图1 对大气污染防治规划能否适应现实需要的调查

（二）大气污染物排放总量控制制度实施评估

在大气污染物排放浓度控制和排放总量控制制度上，《条例》第八条规定：“本市是国务院划定的二氧化硫控制区和酸雨控制区，实行大气污染物排放浓度控制和主要大气污染物排放总量控制相结合的管理制度。”第十条规定：“市环保部门应当会同市发展改革部门根据国家和省核定的本市不同时期主要大气污染物排放总量、大气环境容量和经济社会发展水平，拟定本市不同时期主要大气污染物总量控制计划，报经市人民政府批准后组织实施。”通过实施专项治理工程，加大污染排放治理投入，南京市大气污染物排放总量控制取得明显成果。但此次调查显示：认为本市实行的排放浓度控制与排放总量控制相结合的管理制度存在问题的有147人，占52%；认为不存在的有65人，占23%；不清楚的有70人，占25%（见图2）。

图2 对南京市排放浓度控制与排放总量控制管理制度的调查

认为排放浓度与排放总量控制相结合的管理效果不大的有62人，占22%；认为排放控制标准偏低，排放总量偏高的有54人，占19%；认为浓度控制与总量控制管理机构不明确的有72人，占25%；认为缺少总量管理细则的有85人，占29%；有其他看法的有15人，占5%（见图3）。

图3 对排放浓度与排放总量控制相结合的管理效果的调查

为加强大气污染物排放总量控制，《条例》规定了总量控制前置审批制度。《条例》第十二条规定：“新建排放主要大气污染物的项目，建设单位在办理建设项目环境保护审批手续时，应当向环保部门申请获得主要大气污染物排放总量指标，方可进行建设。改建、扩建排放主要大气污染物的项目，新增排污量导致该单位超过原有排污总量指标，未经环保部门重新核定指标的，该改建、扩建项目不得进行建设。”从调查结果来看，认为总量控制前置审批制度能有效地控制大气污染物排放总量的有138人，占49%；认为没多大作用的有89人，占32%；不清楚的有54人，占19%（见图4）。

图4 对总量控制前置审批制度的看法

（三）排放污染物许可证制度实施评估

排污许可证管理制度是控制大气污染物总量的重要手段，对此，《条例》第十三条规定：“实行大气污染物总量