一 电子文件的兴起及挑战

（一）电子文件的兴起

自1946年第一台电子计算机诞生起，电子文件（electronic records）便产生了。20世纪80年代以来，信息技术的迅猛发展和广泛普及，使得电子文件的数量和种类呈指数级增长。以美国为例，据美国国家档案馆估算，小布什政府电子文件存储量大约为1亿GB，约为克林顿两届政府电子文件总量的50倍，是美国国会图书馆2000万册编目图书内容总量的5倍；其中仅电子邮件一项就占2万GB至2.4万GB，是克林顿政府的20多倍；至2022年，美国国家档案馆馆藏电子档案数量将猛增约30倍。^[1]

我国信息化建设虽起步晚，但发展很快，电子文件数量也极速增长。2006年国家档案局调查表明，全国电子文件数量已经达到近1.8亿份，总量达15万余GB，其中中央机关电子文件数量高达1.5亿余份，总量达7.5万余GB。2007年中国人民大学信息资源管理学院调查显示，49%的受访单位生成的电子文件数量占文件总数的50%以上，14.3%的受访单位生成的文件全部为电子文件，48%受访单位认为未来5年50%以上的文件将仅以电子文件的形式存在。^[2]近年来，电子文件数量增长更加迅猛，一些企事业单位已接近实现“无纸化办公”。

电子文件的出现和普及，极大地改变了人们的信息记录方式，使信息处理和传递更加便捷高效，将人类从“纸质文明”时代推向了“电子文明”时代。

（二）电子文件带来的挑战

1.电子文件“失控”，危害信息资源国家控制力

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号）指出：“信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，与能源、材料资源同等重要，在经济社会资源结构中具有不可替代的地位，已居为经济全球化背景下国际竞争的一个重点。”当前，党政机关和企事业单位的大部分信息是以电子文件形式存在的，因而电子文件是国家和机构信息资源的核心组成部分。然而，从微观上来看，大多数单位没有制定电子文件管理规章制度，没有专人负责电子文件的收集、归档与保存，电子文件处于自生自灭的状态。从宏观上来看，除了极个别地方的综合档案馆开始进行实验性探索外，从中央到地方数千个综合档案馆尚未将接收电子文件进馆列入工作议程。这种从底层到顶层的电子文件管理失控，严重地威胁了我国的信息资源国家控制力。

2.电子文件“失存”，危及国家历史和民族记忆

文件是人类社会活动的原始记录，是历史文化、社会记忆的主要载体。人类的历史文化、社会记忆传承，相当程度上依赖于文件的归档（文件归档之后即是档案）和档案的留存。中华文明连绵五千多年从未中断，得益于中国有着保管文献、收藏档案、记录历史的优良传统，华夏子孙强大的向心力、凝聚力，也得益于我国卷帙浩繁的档案与文献中珍藏的共同的民族记忆。

在数字时代，电子文件逐渐取代实体文件，肩负起记录历史、传承记忆的重任。然而，电子文件的长期保存却面临着前所未有的挑战。联合国教科文组织在《数字遗产保护章程》中写道：“全世界的数字遗产正濒临丢失的危险”。在国外，原民主德国（东德）产生的包括行政文件、农业文件、劳工资料、监狱登记册、人事案卷在内的成千上万份电子文件，在德国统一之后，无法识读；^[3]2007年白宫承认500万封机密电子邮件丢失。^[4]在国内，1990年北京亚运会电子文件归档后无法读取。^[5]中国人民大学信息资源管理学院的调查统计发现，“25.6%的机构只接收党政文件（公文）和部分业务文件；而剩下74.4%的机构由于电子文件管理系统不完善，无法接收和管理数据库、电子邮件、多媒体文件、网站文件等，导致这些最能够反映机构业务职能的电子文件长期分散保管在业务部门或者信息部门。”^[6]这种电子文件“失存”的状况，极大地威胁了国家历史和民族记忆的传承。

3.电子文件“失真”，损害各项工作的合法性

电子文件是机构和个人开展电子商务、电子政务及其他电子业务活动的直接记录和原始凭证，数字时代各机构和个人要证明其行使权利、履行义务、开展活动的合法性、正当性与公平性，就必须以真实可信的电子文件为保障。一些国家和地区已经开始承认电子文件的法律效力。例如，2000年加拿大修订了《证据法》，正式将电子文件作为文字证据的一种，并规定了其成为呈堂证据的条件。2005年