就业是民生之本，创业是就业之源。创业是劳动者发挥自身能动性、发现机会、整合资源，为满足市场需求提供产品或服务的经济活动。实践表明，创业是实现经济发展与就业增长的核心动力，关系到经济社会繁荣、企业组织发展、家庭经济改善和个人价值实现，不但具有促进经济发展的“倍增效应”，而且具有带动更多就业的“倍增效应”和促进民生改善与社会和谐的“溢出效应”。党的十八大报告明确“要贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针”，将“鼓励创业”作为就业工作方针的重要内容。这一方针的确立，体现了党和政府对创业带动就业的不断发展的认识过程。

一 鼓励创业：就业方针的新发展

我国政府明确通过创业来解决就业问题，是在20世纪末期大规模国有企业改革进程中，为解决下岗职工“出中心”，实现就业再就业而提出的。根据我国经济社会整体发展与就业形势需要，在总结我国就业政策实践经验的基础上，2007年党的十七大提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”，2008年9月国务院办公厅印发了《转发人力资源和社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发〔2008〕111号），对这一工作进行专项部署和具体安排，标志着促进以创业带动就业工作进入全面推动的新阶段。2008年12月的中央经济会议上明确提出要坚持推进结构升级和扶持就业创业相协调。2009年政府工作报告中专门强调：要大力支持自主创业、自谋职业，促进以创业带动就业。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求“千方百计扩大就业创业规模”，“完善和落实小额担保贷款、财政贴息、场地安排等鼓励自主创业政策，促进各类群体创业带动就业”。十八大报告将创业在就业工作中的地位提到了前所未有的高度，十八届三中全会报告和2014年的政府工作报告，对这一新的就业方针做出了更为具体的阐述，提出了“以创新带动创业、以创业带动就业”的明确思路。

新的就业方针，体现了我国在就业理论认识和工作实践上的新进展，是对新时期就业工作的重大理论创新，是我国就业战略的重大发展和就业机制的完善。“创业带动就业”，是体现以人为本发展本质要求，体现劳动者这一“第一资源”主体价值的就业理论，是对市场就业机制的创新与完善。鼓励创业，就是在就业的各类资源之间寻找最优方案，达到资源配置效应的帕累托最优，建立从源头上创造就业的机制。是由资本主导型的发展方式和就业模式，向创新主导型的发展方式和就业模式转变；从“以物为中心”的资源配置方式，向“以人为中心”的资源配置方式的转变。它改变了以往适应岗位的被动就业模式，而是充分发挥人力资源作为第一资源的主体性作用，以人力资源为主导因素来配置其他资源以创造岗位的主动就业模式。这对实施就业优先战略，完善就业促进长效机制，形成就业新格局具有深远意义，同时对就业工作的理念、政策、机制和方式方法的创新提出了新要求、新挑战。

（一）鼓励创业是经济社会发展的内在必然

中国经济社会发展进入新的阶段，人民群众生产生活达到新的水平。总体来看，已经摆脱短缺经济社会，人们生活从脱贫求温饱进入相对富足、从温饱进入总体小康，形成了新的社会关系、新的价值观念，人们对生活提出更新的需求和更高的标准；也产生了新的经济社会问题、矛盾和冲突，需要改变经济发展方式，提升经济品质，加强社会建设和社会管理，促进社会和谐。具体表现在：经济社会发展理念从突出经济建设中心的GDP至上主义，转变到以人为本科学发展观的贯彻落实，经济社会发展从注重对物质世界和客体的开发，进而重视对人的主体世界的关注、开发与发展，人作为经济社会活动中最活跃的因素，在经济社会发展的各类资源中逐步回归到核心地位，人力资源为“第一资源”的理念得以确立。相应的在政策取向上，加强社会建设与改善民生成为社会需求与政府职能重点，社会发展目标，不但突出构建社会关系和谐，而且强调谋求个体生活幸福，不但重视其经济物质的满足，而且重视其社会权益、生活尊严和自我发展的实现。弘扬劳动者的创业精神，依靠劳动者自主创业、自筹资金、自主经营，创造更多的就业机会，为激发和实现社会个体自身积极性提供