退休人员养老金的调整机制，是养老保险制度的重要内容。建立公平可持续的社会保障体系，需要统筹各类退休人员的调整机制。当前，统筹企业和机关事业单位退休人员的养老金调整，对破解不同类型单位退休人员养老金待遇差过大问题，推动机关事业单位养老保险制度改革完善，建立基本养老保险待遇正常调整机制，具有重要意义。

一 城镇职工养老金调整发展历程、成效及存在问题

（一）调整发展历程

我国城镇企业养老金调整过程大致经历了四个阶段。

第一个阶段为新中国成立初期至改革开放之前。1951年2月26日，政务院颁布《劳动保险条例》，对国营企业职工的养老待遇做出规定。1955年，国务院颁布了国家机关事业单位工作人员退休养老办法。退休金以基本工资为基础，根据工龄长短按不同的比例发放。退休人员领取固定不变的退休金。

第二个阶段从改革开放后至2000年，为养老金调整探索阶段。1984年开始对国有企业、集体企业养老保险实行费用统筹；1991年国务院颁布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），明确提出养老金调整“通过增加标准工资在工资总额中的比重，逐步提高养老金的数额”，“国家根据城镇居民生活费用价格指数增长情况，参照在职职工工资增长情况对基本养老金进行适当调整，所需费用从基本养老保险基金列支”；1997年国务院颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），提出“各地区和有关部门要按照国家规定进一步完善基本养老金正常调整机制”；2000年，国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发〔2000〕42号），试点方案中提出“基本养老金水平的调整，由劳动保障部和财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施”。这一时期养老金调整的主要特点：一是国家提出了退休人员基本养老金的调整原则，各地在国家原则框架内对退休人员基本养老金进行调整；二是提出了“国家根据城镇居民生活费用价格指数增长的情况，并参照在职职工工资增长情况，对基本养老金进行适当调整”^[1]和“各地区应当建立养老金正常调整机制，基本养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整”^[2]的要求；三是待遇调整对象为上年12月31日前的离退休人员，待遇调整时间原则上定为每年的7月1日；四是待遇调整水平为当地职工平均工资增长率的40%～60%。^[3]其间，国家共进行了4次养老金调整，人均月养老金增加191元。

第三个阶段（2001～ 2004年）为统一政策、规范阶段。原劳动和社会保障部相继出台了劳社部发〔2001〕12号、21号，劳社部发〔2002〕3号、16号和劳社部发〔2004〕24号文件，要求规范养老金的调整机制。一是各地不得自行提高基本养老金待遇，调整待遇工作由国务院统一部署安排；二是待遇调整时间统一为当年的7月1日，待遇调整对象为上年12月31日前的离退休人员；三是待遇调整水平仍为当地职工平均工资增长率的40%～60%；四是待遇调整向退休早、待遇水平偏低的人员实行一定的倾斜；五是建立中央财政对中西部地区和老工业基地的专项补助机制。对财政确有困难的中西部地区、老工业基地及新疆生产建设兵团，中央财政通过专项转移支付方式予以补助。其间，企业退休人员养老金共调整待遇3次，人均月养老金增加116元。

第四个阶段（2005年至今）为解决重点，缓解矛盾阶段。自2005年起，按照国务院的部署和要求，连续10年为企业离退休人员调整了基本养老金。这段时期养老金调整的特点：一是实行普遍调整与特殊调整相结合的调整办法。在普遍调整基础上，对具有高级职称的企业退休人员、新中国成立前参加工作的老工人、1953年年底前参加工作的退休人员、原工商业者及基本养老金偏低的企业退休军转干部等予以政策倾斜，养老金增加幅度高于一般退休人员；二是养老金调整时间从2008年起由原来的每年7月1日调整为1月1日；三是加大了调整幅度，调整规则发生改变。2005～2007年，养老金调整基数延续了以前的做法，但幅度大幅提高，分别提高至在岗职工工资增长率的60%、100%和70%。^[4]2008年开始调整为上年度企业退休人员月人均基本养老金的10%左右。^[5]其间，企业离退休人员人均月养老金共提高了800元。具有高级职