当前我国出现的产能严重过剩问题已经越来越成为经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源，党中央、国务院高度重视化解产能严重过剩工作。2013年10月，国务院发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），指导意见明确要求积极有效地化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾。2013年12月，中央经济工作会议提出的2014年经济工作的主要任务中明确要求坚定不移地化解产能过剩。化解产能过剩不可避免会产生一定的就业问题，妥善解决化解产能过剩中的就业问题，是当前及今后一个时期我国就业工作的重点之一。本研究将于今年内深入河北、江苏、山东、山西、四川、安徽、浙江等出现产能过剩（特别是严重过剩）的省份开展实地调研，目前已经完成对河北和江苏两省的实地调研。河北和江苏两省在现有产能与化解产能方面在全国均排名前列，涉及钢铁、水泥、平板玻璃和船舶四个行业，具有很强的代表性。本研究在调研中具体分析化解产能过剩中解决就业与职工安置方面存在的主要问题，并提出相应的政策建议，在此基础上形成本专题报告。

一 化解产能过剩对有关职工就业的影响和分析

化解产能过剩不可避免地将对有关职工的就业产生影响，部分分流职工甚至面临失业风险，如果不能妥善有效加以解决，将不利于社会稳定与和谐发展。这就需要首先对化解产能过剩对有关职工就业范围、程度和趋势的影响进行分析和判断。

（一）产能过剩的基本情况

2012年年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。根据国务院发布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，我国通过5年努力，实现产能规模基本合理，发展质量明显改善，长效机制初步建立。要求在2015年年底前再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥（熟料及粉磨能力）1亿吨、平板玻璃2000万标准重量箱。特别强调重点推动钢铁产业结构调整，到2017年压缩钢铁产能总量8000万吨以上。

根据河北省出台的《化解产能严重过剩矛盾实施方案》（冀政〔2014〕14号），河北省化解产能过剩的任务目标是：到2017年压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥和3000万标准重量箱玻璃，其中钢铁产能化解任务占全国钢铁产能化解任务的75%。根据江苏省出台的《省政府关于化解产能过剩矛盾的实施意见》（苏政发〔2013〕162号），江苏省化解产能过剩的任务目标是：到2017年压缩钢铁产能700万吨，压缩水泥（熟料及粉磨能力）产能1000万吨以上，压缩普通平板玻璃产能300万标准重量箱以上，压缩船舶产能1000万载重吨。

（二）对当前化解产能过剩的形势分析

尽管产能过剩问题是市场经济国家一个比较普遍的规律性的经济现象，我国近年来也曾发生过类似问题，并已经逐步化解，但本次产能过剩发生的国际背景和我国经济发展阶段都极不利于化解产能过剩，在外需不振、潜在经济增长率下降、体制性原因等因素共同作用下，本次化解产能过剩任重而道远。从河北和江苏调研的实际情况看，化解产能过剩工作难度将逐年加大，主要原因如下。

首先，除严格控制新增产能外，前期化解产能主要依靠淘汰落后产能，而河北和江苏制定的淘汰标准均高于国家标准，因此随着化解过剩产能的推进，如何运用市场手段压减“先进产能”成为难点。

其次，前期化解产能的主要对象是中小规模民营企业和大型国有企业的某一条生产线或某个工厂，分流职工相对较少，劳动关系处理相对简单，而且企业内部吸纳分流职工的能力相对较强。但随着化解过剩产能的推进，将涉及规模较大的民营企业和大型国有企业的多条生产线或多个工厂，那么分流职工人数多、劳动关系复杂、企业内部吸纳能力不足等问题无法避免。

最后，企业兼并重组是化解过剩产能的一个重要手段，但其中的融资问题、跨地区兼并重组中地区间税收分配、行政审批等阻碍问题、土地问题，这些都是很现实却很难解决的问题。目前国家政策只有原则性规定，尚无相关配套性政策及措施，特别是在企业退出机制和职工安置资金支持方面，这给化解过剩产能工作的推进造成一定的困难。

（三）化解产能过剩中受影响职工的现状分析

1.受影响职工的规模估计

目前全国的化