随着温州城镇化不断向纵深发展，2012年，温州“1650”大都市城镇体系总体布局进一步形成。在65个建制镇中，有龙港镇、鳌江镇、塘下镇、柳市镇、桥头镇5个镇先后被列为全国发展改革试点城镇。

一 温州推进全国发展改革试点城镇建设演进过程

2005年以来，国家发改委先后公布了三批共645个全国发展改革试点城镇，^[1]其中浙江省共有38个镇、温州共有5镇被列为全国发展改革试点城镇，即龙港镇、鳌江镇、塘下镇、柳市镇、桥头镇（见表1）。

表1 2010年温州市全国发展改革试点城镇基本情况

（一）第一批全国发展改革试点的承启

2005年1月，按照2004年《国家发展改革委办公厅关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》的要求，各地发改委根据试点城镇应具备三个条件（即具有一定发展潜力，具备有利的区位条件和优势，经济基础、人口规模以及市场发育程度能够代表该地区小城镇的发展水平；领导班子发展改革意识强，对承担试点任务积极性高，勇于探索和试验，上级政府和有关部门大力支持；在以往的试点工作中，积累了成功经验并愿意继续进行发展改革试点的探索）的要求，推荐了一批具有发展潜力的小城镇，国家发改委根据各地的实际情况，经研究决定，将北京市昌平区北七家镇等116个镇列为第一批全国发展改革试点小城镇。^[2]浙江省有11个镇被列入，即富阳市新登镇、建德市乾潭镇、苍南县龙港镇、安吉县孝丰镇、海宁市周王庙镇、平阳县鳌江镇、温岭市大溪镇、舟山市定海区白泉镇、余姚市泗门镇、慈溪市周巷镇、奉化市溪口镇，其中温州有2个镇被列入，即龙港镇、鳌江镇。^[3]

第一批全国发展改革试点的承启，主要是指在原国务院体改办指导的小城镇综合改革试点工作的基础上，由国家发改委小城镇发展改革中心负责具体指导实施第一批全国发展改革试点工作。^[4]2005年1月，龙港镇与鳌江镇被列入第一批全国发展改革试点城镇后，城镇化进程进一步加快，尤其是其非农业人口、建成区面积、工业总产值等迅猛增长，达到了小城市的规模（见表2）。

表2 2005年龙港镇、鳌江镇的基本情况

在全国发展改革试点城镇建设推进进程中，2007年8月，浙江省政府为深入实施“中心镇培育工程”，加快推进社会主义新农村建设，出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，在全国率先对经济发达的141个中心镇下放了部分县级经济管理权限，全面启动了中心镇培育工程，通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作，力争使中心镇成为具有辐射和带动能力的小城市。^[5]温州市共有15个镇被列入浙江省中心镇培育，其中除了龙港镇、鳌江镇外，还有龙湾区瑶溪镇，瓯海区瞿溪镇，乐清市虹桥镇、柳市镇，瑞安市塘下镇、马屿镇，永嘉县上塘镇、桥头镇，洞头县北岙镇，文成县大峃镇，平阳县昆阳镇，泰顺县罗阳镇，苍南县灵溪镇。至此，小城市不仅成为中心镇培育的方向，也成为温州建设全国发展改革试点城镇的方向。

（二）强镇扩权与小城市培育试点的推进

2008年3月，按照2007年《国家发展改革委办公厅关于开展第二批全国小城镇发展改革试点工作的通知》（发改办规划［2007］3049号）的要求，各地发改委推荐了一批具有发展潜力、改革发展意识强、勇于探索和试验、不同类型的小城镇，国家发改委根据各地的实际情况，经研究决定将北京市大兴区采育镇等160个镇列为第二批全国发展改革试点小城镇。浙江省有11个镇被列入，即诸暨市店口镇、桐乡市洲泉镇、桐庐县横村镇、玉环县楚门镇、临安市太湖源镇、绍兴县杨汛桥镇、绍兴县平水镇、义乌市佛堂镇、临海市杜桥镇、湖州市吴兴区织里镇、舟山市普陀区六横镇。

虽然，温州市没有任何镇被列入第二批全国发展改革试点城镇，但是，其强镇扩权与小城市培育试点推进了温州已有全国发展改革试点城镇的发展。2009年7月，在温州市委、市政府《关于推进强镇扩权改革的意见》中，龙港镇、鳌江镇、塘下镇、柳市镇、瓯北镇被列为温州市首批强镇扩权试点镇。2010年2月，温州市委书记邵占维在温州市强镇党委书记座谈会上提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把龙港镇、鳌江镇、塘下镇、柳市镇、瓯北镇5个试点强镇建设成为镇级市”。温州五大强镇在强镇扩权中成为“镇级市”的发展目标，具体来说通