中国城镇化与美国高科技是推动21世纪全球经济发展的“两大关键因素”。2008年金融危机再度刺激了美国科技创新，新产业革命咄咄逼人；而中国至今未摸准城镇化路子，“伪城镇化”“造空城”“城市雾霾”等系统性问题隐忧不断。探索城镇化新路子已刻不容缓。本报告从地方实践角度，就相关问题提出意见与建议。

一 城镇化道路的反思与判断

改革开放以来，我们在城镇化的道路上摸索了30余年，在实施战略上亦几经反思调整。总体上看，我国城镇化道路不完全符合中国国情、滞后于经济发展、拖了“工业化的后腿”。

首先，改革之初，“小城镇”发展战略过于理想化，只能是过渡性战略。小城镇模式是农村改革先行情形下的权宜安排。农业人口迫切转移需求与大城市建设严重滞后的基本矛盾，决定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”指导方针的中短期应对性。乡镇企业“异军突起”，成为转移农村剩余劳动力和推进小城镇化的主力军，形成我国特有的“三元结构”经济转型特征。但是，以乡镇企业为主体的小城镇道路，与紧随其后的开放经济发展不相匹配。由于受制于市场、管理、人才、信息、交通等因素，乡镇企业较难在中西部地区得到发展，更难以适应开放经济条件下的战略发展需要，只能让位于开放进程中引进的外资企业。小城镇战略的另一要害问题是，农村建设用地使用的非集约化，加剧了我国“人多地少”的基本矛盾，这一问题的后遗症延续至今。

其次，扩大开放之后，原本受控制的大城市反而得到蓬勃发展，而城镇化总体布局调整滞后。外资企业改变了中国城镇化战略路径，虽然没能实现“以市场换技术”的战略目标，但意外收获是其取代乡镇企业成为吸纳就业与推进城镇化的重要动力。可以说，这一轮是外向型经济驱动下的城镇化进程（包括外资企业与出口加工贸易的带动）。外资企业主要集中布局于基础设施条件好、交通运输成本低的东部省份，推动了东部沿海三大都市圈的快速形成。但是也导致东、中、西部城镇化的不平衡发展格局，并带来两大突出问题：一是出现土地城镇化与人口城镇化的“城乡不同步、跨区不平衡”问题。农村土地闲置与城市用地紧张并存。东部房价居高不下与大量“空城、鬼城”现象并存。二是大城市“摊大饼”式扩张，没有形成大、中、小城市协调发展的格局。

国情决定战略。“人多地少”的基本国情决定了我国新型城镇化的战略路径，即“因地少”，我国须以大、中城市的发展作为城镇化的战略依托，并通过城市群建设形成大、中、小城市协调发展的新格局；“因人多”，小城镇仍是重要补充，在城镇化格局体系中发挥不可或缺的功能调节作用。为此从20世纪初开始，我们即开始强调“大中小城市和小城镇协调发展”，并在2006年进一步提出将“城市群作为推进城镇化的主体形态”。我们认为，“以城市群作为主体形态”符合我国人多地少的基本国情，把握准了我国未来城镇化的战略方向。

从这些年的实践来看，地方都积极支持与响应城市群建设，但是在操作实施过程中，地方还在单打独斗的“老路子”上徘徊，其原因在哪里？原因在于我们只引入城市群的概念，却没有真正理解城市群建设的基础性问题。

二 城市群建设亟须解决两大基础问题

我国还没有形成真正意义上的现代城市群。城市群战略是城市协调发展的重大突破，但从实践结果来看，还没有形成“大、中、小”协调发展的格局。城市群战略“口号多、规划多”，但实质性的进展很少。目前，各类规划与研究中的城市群数量在20～25个，已经出台的国家级区域性规划在80个左右，省市级区域性规划与新城建设数量更多。但是，包括沿海三大城市群在内，都还不能称得上是真正意义上的现代城市群，只是城市的空间集合，没有形成大、中、小城市间的有机联系；东、中部城市群规划发展的同型化、同质化问题也开始暴露，并缺少彼此间的战略互动与互补。

问题出在：我国城市群建设缺少技术基础和制度基础支撑。

第一，在技术基础层面，我国一直很重视城市交通基础设施建设，但是路子没走准，远未形成符合国情的城市群交通网络体系。从二战后全球城市化进程看，交通基础体系建设是各地区城市化的前提基础，并形成两种交通模式：第一种是“美国模式”，依托高速公路推进城市