一 问题的提出

中国的科技产业创新园区大多已经走过产业要素的原始积累阶段而进入“二次创业”阶段。原有传统的以行政手段集聚产业要素资源的管理模式，已经越来越不适应现有以“新技术、新产业、新业态”为核心的新经济发展的需要。同时，原有的园区管理模式在推动园区转型发展中也存在一系列的瓶颈问题。本研究报告将以上海张江国家自主创新示范区为研究对象，并对深圳、中关村进行比较分析，在此基础上提出管理模式变革的相关建议。目前，张江国家自主创新示范区建设正面临以下挑战。

（一）行政性力量推动所面临的困境

由于不同园区的整合主要是通过行政性力量在推进，各类园区的整合不是经济地理意义上的产业自然延伸，自主创新示范区内的园区呈现空间布局的离散性、经济要素资源（土地、投资主体）的多元性、产业类型的混合性、产业发展质量和发展层次的参差性，存在所谓“分散、分离、分割”的现象，不仅体现在地域的分散、资源的分散、力量的分散上，而且还体现在管理分离、规划分离、政策分离、利益分离、项目分离、计划分离上。如果这些现象继续存在，将会造成空间资源、政策资源、管理资源、项目资源的低效率使用，除了行政机构可以建立起象征性的联动机制外，其他产业联动机制的建立十分困难。

（二）体制增量创新与体制存量改革存在冲突

张江国家自主创新示范区目前所试行的《张江国家自主创新示范区企业股权和分红激励试行办法》等改革文件，基本上属于体制增量创新范畴。当一系列优化园区内项目、资金、服务平台等资源配置，推进股权激励、财税改革等试点，下放审批权限等体制创新政策出台时，往往会与管理体制中的存量部分产生冲突。

（三）“一次创业”时期所形成的路径依赖制约着“二次创业”进程

许多年以来，大部分园区（主要是以漕河泾、金桥、张江等为代表）始终以建设一个外向型、多功能、现代化园区为目标，从20世纪80年代中后期至21世纪头5年，基本属于“一次开发”时期，其主要表现特征是：以优惠政策为引导，以土地资源为基础，以承接产业转移和承接国家级大项目为支撑，以招商引资为主要手段，主要是促进高技术制造业的发展。2005年以后，情况发生了根本性的变化，国家给予的优惠政策大部分到期，土地资源趋于枯竭，第三次工业革命使要素资源配置方式产生重大变化，各开发区招商引资手段正发生变化，高技术制造与高技术服务、传统产业升级改造一起成为上海高新技术产业的主要内涵，上海高新区的发展遭受体制机制的挑战。

二 对张江国家自主创新示范区“二次创业”的总体评估

2011年1月21日，国务院正式批复同意建设张江国家自主创新示范区，成为继北京中关村、武汉东湖之后的第三家国家级示范区。

（一）各园区在建设示范区方面取得一系列突破

1.推动股权激励政策落地实施

各园区针对自身特点，落实股权激励政策。如张江核心园区设立“代持股专项资金”推动股权激励。目前，在上海市《张江国家自主创新示范区企业股权和分红激励试行办法》的基础上，核心园区已形成“代持股专项资金”的操作规则，并已安排到位资金2亿元，华虹集成电路、中兴派能、上海微电子装备将成为首批试点企业。

2.鼓励探索土地二次开发

根据《关于在张江国家自主创新示范区试点进一步开展产业用地节约集约利用的若干意见》的政策指向，为加速探索产业转型过程中的土地管理政策及房屋资源管理办法，鼓励园区企业在二次开发中按规划增加容积率，利用存量工业用地建设研发类建筑，鼓励园区开发主体收购存量用地，张江核心园区和金桥园区率先进行多项土地二次开发的试点工作。金桥园区则探索突破现有土地运行体制，简化一、二级市场工业用地的转让程序。

3.汇集资本营造科技金融新生态

各园区积极探索国资创新模式，鼓励国资创投以股权投资方式支持高端人才的早中期创业，形成“成本+利息”的退出通道。如张江园区积极开展国资创投政策试点，《浦东新区国有资本参与张江高科技园区风险投资协议进入和退出的试点办法》和《浦东新区国有资本参与风险投资操作审批流程》已在园区内试点执行。

4.推出各类吸引人才计划，加速人才集聚

“一区十二园”进一步牢固树立人才是“第一资源”的理念，在吸引项目和资金的同时，更为