医疗救助制度作为我国医疗保障体系的重要组成部分，是保障城乡困难居民医疗需求的最后一道制度“屏障”。目前，广州市医疗保障体系是以基本医疗保险制度（包括城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度）作为主体，以包括重点疾病医疗补助制度、国家公务员医疗补助制度、城镇职工补充医疗保险制度、职工互助医疗保险制度、医疗救助制度等在内的其他制度作为补充。其中，广州医疗救助制度作为主要针对城乡贫困居民的专项社会救助制度，在缓解困难群众医疗支付难和普通居民因病致贫、保障困难群体医疗权益等方面发挥了重要作用。

一 广州市医疗救助的制度变迁

广州医疗救助制度建设从2000年开始起步，经历了从城镇到农村，从救助城镇特困对象到覆盖全体城乡居民，从基本门诊和重大疾病资助到立体式、多层次救助，从政府救助到政府和社会相结合救助的发展历程。

（一）医疗救助制度的初步建立：从城镇到农村

1999年12月21日，广东省民政厅、省财政厅和省社会保险管理局联合颁布了《关于建立城镇特困人员基本医疗保障制度的紧急通知》，要求包括广州市在内尽快建立和完善城镇特困人员基本医疗保障制度，并从2000年1月起对城镇特困人员^[1]实行基本医疗救助。在此背景下，2000年1月，广州市民政局等单位联合下发了《转发关于建立城镇特困人员基本医疗保障制度的紧急通知》，对享受低保的城镇居民每人每月按当地低保标准的14%给予医疗救助，建立了针对城镇特困人员的医疗救助制度。2003年，广州将医疗救助制度推向农村，使医疗救助制度实现城乡一体化。

从覆盖人群来看，此阶段的医疗救助制度主要是针对具有广州市户籍的城镇低保对象；从救助内容来看，医疗救助金主要用来支付救助对象的普通门诊费用，救助的内容还比较狭窄；从救助标准来看，还停留在较低水平。

（二）从基本医疗救助到多层次医疗救助

2002年10月，广州市民政局和广州市财政局联合下发了《广州市慈善医院关于城镇特困人员重大疾病医疗资助试行办法》，市、区两级财政和市社会福利基金每年筹资3000万元，由广州市慈善医院向患有包括恶性肿瘤在内的14种重大疾病的城镇低保人士和未参加城镇基本医疗保险的低收入困难人士提供医疗救助。救助起付线每人每年累计为500元，其超出部分的80%由救助基金负担，救助的最高限额每人每年为2万元^[2]。至此，针对广州城镇特困人员的重大疾病医疗救助制度初步建立，但大病医疗救助制度尚未覆盖广州的农村居民和外来人口。

2009年5月，广州市政府办公厅印发实施《广州市困难群众医疗救助试行办法》，每年筹资1.5亿元，在资助参保、参合基础上，对本市城乡困难群众和因病致贫居民实施全方位的医疗救助，重大疾病医疗救助制度开始扩展到农村居民。2010年9月，广州市民政局和市慈善会印发《广州市慈善医疗和应急救助实施办法》，利用社会捐赠资金（2010年为1.02亿元）开展了包括外来务工人员和外地大学生在内的慈善医疗救助，广州市慈善医疗救助制度和慈善应急救助制度得以建立。以两个“办法”为标志，配合基本医疗、慈善门诊、临时救助、专项救助等，形成了“资助参保、医疗救助、慈善医疗救助、临时医疗救助、专项医疗救助”五个具有广州特色的医疗救助体系。

（三）医疗救助制度体系的逐步完善

2011年，广州市民政局下发了《关于明确我市医疗救助工作有关问题的通知》和《关于明确社会福利机构新收弃婴（弃童）医疗救助有关规定的通知》，进一步规范医疗救助程序、简化救助流程、提高救助效率和可及性，及时解决医疗救助实施过程中出现的新问题新情况，并通过政府、社会组织、医疗机构、制药企业的合作，向患重特大疾病的困难群众提供资助，开展儿童先天性心脏病、白血病、血友病等重特大疾病医疗救助试点工作。^[3]自2012年3月起，广州市在对《广州市困难群众医疗救助试行办法》3年实施情况进行深入调研和评估的基础上，根据国家、省关于进一步提高医疗救助水平，解决困难群众医疗难问题的有关指示精神，对已有的医疗救助政策进行修订和完善，于2012年9月1日正式实施《广州市医疗救助试行办法》和《广州市重特大疾病医疗救助试行办法》，初步建立起广州市重特大疾病医疗救助制度。两个办法每年筹