一 引言

2012年，全国医疗体制改革逐步进入攻坚阶段，推进医药分开，完善药品流通机制，鼓励连锁药店承接医疗机构药房服务和其他专业服务成为当前医疗体制改革的核心关注点。实施分级管理则是定点零售药店监管，完善药品流通机制的关键制度基础。到2012年年末，广州市已经有超过1000家定点零售药店，而这一数字还在继续上升。这些药店分布在全市12个区（市），硬件设施、经营情况参差不齐，而整个行业存在着管理薄弱、专业服务水平低、违规行为严重等乱象，同时零售药店在医改制度设计中还承担着推进医药分开的重要作用，因此亟须一种新的管理机制解决上述问题。

（一）定点药店管理相对薄弱

由于管理资源有限，相对定点医疗机构而言，广州市定点零售药店管理较为薄弱。

重医疗机构、轻零售药店是在有限资源下的管理策略。广州市定点零售药店数量多、分布广，服务量比定点医疗机构少，并且目前仅能使用个人账户资金，而无法使用医保统筹基金，基金安全风险相对较低。从主观上看，经办机构在资源有限的情况下，将监管重点放在定点医疗机构上会获得更高的管理效能。在客观上，广州市定点零售药店目前尚未实行联网管理，对药店监管只能通过现场检查，手段较为单一、滞后，按照目前广州市医疗保险专职监督检查部门的人员规模，很难保证对全部定点零售药店的检查频度。

（二）药事服务水平较低

广州市的一份统计数据显示，目前社会上98%的执业药师都在医院药房工作，在药店工作的不到2%，这造成一方面参保人员在药店自主购药时，难以得到专业的用药咨询，因而可能导致重复用药、有配伍禁忌的药同服等不合理用药情形的出现；另一方面药店由于未配备足够数量的药师，或者配备的药师仅仅是“挂名”而不在药房工作，药店对医院外配处方的审方、验方难以落实，甚至伪造处方、不凭处方购买处方药的现象时有发生。参保人在这些药事服务水平低下的药店和在一般百货店得到服务体验并无差别，基本都是自选式，个别药店甚至连处方药都任由参保人自选。但事实上药店并不同于一般商店，它与医院一样，都是攸关人们身体健康的专业部门。根据国际药学联合会制定的优良药房工作准则（GPP），药房业务的核心是供应医药品、对病患提供适当的资询及建议并了解用后效果，按照目前的制度设计和管理要求，大部分定点零售药店达不到这一要求，因而有关部门亟须建立一套行之有效的管理机制，鼓励、引导定点零售药店完善、加强药事服务水平。

（三）违规刷卡现象严重

目前部分地区在定点零售药店开放了医疗保险统筹基金记账服务，但是仍以使用个人账户资金为主。由于零售药店自身的趋利性、行业内的不正当竞争、参保人自我保障意识缺乏等多种原因，部分定点零售药店存在默许甚至诱导参保人使用个人账户资金购买非医疗保险支付范围商品的行为，少数药店还存在医保卡套现、被盗刷的恶劣情形。同时，由于定点零售药店数量多、业务量大，违规刷卡的行为又比较隐蔽，有关部门很难监管到位，因此应考虑对管理水平、条件设施不同的定点零售药店进行分级管理，不同级别的药店区分不同服务范围，从源头上杜绝违规刷卡的可能。

（四）破除“以药补医”机制

广州加强药店监管机制也是全国医疗体制改革的重要环节。从全国医疗体制改革的大背景来看，改革已经进行多年，并逐步进入攻坚阶段。国务院2012年3月14日印发了《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，明确提出了“以破除‘以药补医’机制为关键环节，推进医药分开，逐步取消药品加成政策”的要求。

推进医药分开，从政策支持上看，作为药品流通领域的主管部门，商务部已经在《全国药品流通行业发展规划纲要（2011～2015年）》中直接提出了“随着医药卫生体制改革深入和医药分开的逐步实施，鼓励连锁药店积极承接医疗机构药房服务和其他专业服务”。

从市场规律上看，根据国家发改委价格监测中心提供的监测数据表明，从2004年10月医院、药店常用药价格对比来看，医院常用药全国平均实际零售价总体上仍然高于药店约31.64%，其中化学药品平均约高出27.74%，中成药平均约高出37.49%，而由于我国药品现行的流通模式所致，零售药店与医院药房的药品价格不可避免地将继续存在差异，并且从长远看，医