一 主要矛盾和问题

（一）地价、房价快速上涨，加剧了房地产市场风险，也成为宏观经济稳定发展的巨大隐患

目前，各城市普遍进行着规模宏大的基础设施建设，这些基础建设的投资和融资还款主要来源是地方政府的土地出让收入，因此对大多数地方政府而言，追求高地价带动下的土地财政收入增长是其不二的选择。

对开发商而言，地价上涨会通过“信号-预期”机制进一步推高住房价格，只要政府供应土地的方式不变，地价上涨和房价上涨就是可以预期的。同时开发商还普遍采用了快速周转策略，即通过商品房预售机制，在购地后1年内基本上就可以把房子预售出去，把未来市场变动风险转嫁给购房人。

而对购房人来说，政府的限购、限价、限贷政策，以及过去市场发展的经验，使他们形成了一个坚定的信念，即：房子要赶快买，只要买到就不亏，买晚了就要为获取住房付出更大的代价。

这就形成了房地产市场风险在不断加剧中持续传递的清晰路径：地方政府大规模的基础设施建设和土地储备开发后需要卖地，且价高者得；开发商购地后快速将其转变为可预售的商品房销售给购房人，且唯利是图；购房人买房后期待房价进一步上涨，有政府隐性担保；地方政府在房价上涨预期下用更高的价格收储和出让土地，仍然是价高者得。这种循环传递的结果是不断推高了宏观经济和社会稳定风险。

（二）城市间住房市场分化加剧，“一房难求”和“空城”“鬼城”并存，加大了中央政府调控难度

城市间住房市场严重分化起始于2010年。在限购等调控政策影响下，2011年住房市场发展较为平稳，但也同时促使许多开发商将投资重点从一、二线城市转向不受限购政策影响的三、四线城市，形成了2012年以来一线城市“一房难求”和部分三、四线城市“空城”“鬼城”并存，即一、二线城市住房供给不足、价格迅速回升，部分三、四线城市住房空置增加、交易清淡的局面。2013年，受一、二线城市房价上升的带动，主要开发商又重回一、二线城市，并逐渐形成了2010年以来新一轮的地价、房价交互上涨狂潮，一、二线城市和三、四线城市的分化进一步加剧。

虽然2013年以来在一、二线城市房地产市场快速增长的带动下，三、四线城市市场有所恢复，但其城市经济社会基本面因素决定了防范过量供应和市场下行风险仍然是首要任务。相反，虽然目前一、二线城市土地供应大幅增加，但仍难以根本扭转其住房供给短缺的局面，因为这些城市在2011年、2012年的土地供应量基数非常低，而人口流入速度并未因土地供应减少而放缓。倒是随着一、二线城市土地供应价格的快速上涨，未来房地产市场价格上涨压力会进一步加大。

（三）在中央政府调控政策压力下，地方政府采取的许多价格管理措施极大地扭曲了房地产市场，使房地产市场风险更加隐蔽

国土资源部为治理土地招拍挂出让过程中溢价率偏高的问题，将溢价率超过50%的地块视为异常交易，予以重点关注。此政一出，地方政府马上将招拍挂底价从基于成本定价调整为以预期市场成交价的85%～90%定价，将超出底价且不超过49%的价格确定为“合理土地上限价格”，达到该上限价格时不再接受更高报价，转为在此价格基础上竞争配建“保障性住房”“限价商品住房”或公共配套设施面积的方式来确定竞得人。以某市近期成交的一宗地块为例，该地块起始价格18亿元，成交价格总价21亿元、楼面地价3.55万元/平方米，溢价率16.7%；开发商现场竞报以8000元/平方米的建设标准异地建设医院面积27.8万平方米，总投资22.24亿元，使实际地块楼面地价和溢价率分别升至7.31万元/平方米和140%。

许多地方政府为实现价格调控目标，在审批商品房预售许可时为开发商确定“政府指导价”，要求原则上在售楼盘新一期的售价不能超过前一期，新盘价格不能高于所在区域上年的成交均价。以在售的某住宅项目为例，该项目2012年9月二期的“政府指导价”为2.45万元/平方米，网签备案实际成交价为2.32万元/平方米；2013年9月三期的政府指导价为2.3万元/平方米，网签备案的实际成交价为2.2万元/平方米。从政府统计上看，该项目销售价格有所下降，但实际上开发商将原精装修住宅销售合同分为毛坯房销售与精装修两部分合同，采用“捆绑销售”模式，把超出政府指导价的部分变为装修费用，与二期同样的住房购房人实际支付的价格是3