2014年3月5日，十二届全国人大二次会议在人民大会堂开幕，李克强总理代表国务院向大会作政府工作报告。作为新一届中央政府的第一个“两会”，对于房地产业的表述发生了明显变化。与历年政府工作报告把调控房价作为重点相比（2009年除外），2014年政府工作报告要求“重保障、轻调控、弱房价、促长效”，显露出一套新的房地产治理和调控思路（见表1）。

具体来看，“重保障”在于进一步完善住房保障机制，提高大城市保障房比例，满足住房困难家庭的基本住房需求；“轻调控”在于尽量少提调控，不再“一刀切”，针对不同城市情况分类调控，从以往的需求管理转向供给管理，增加中小套型商品房和共有产权住房供应；“弱房价”在于基本不提房价，不再将房价作为调控的唯一目标，重点促进各地供求结构合理化，通过调节供求关系稳定房价；“促长效”在于加快推进不动产登记、农地流转、新型城镇化、房地产税立法、保障性住房等长效机制建设，以市场调节机制替代当前的行政调控机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

表1 2005～2014年政府工作报告中关于房地产业的表述

实际上，自2013年11月十八届三中全会以来，新一届中央政府对于房地产业的态度就已经发生了变化，相关表态很少涉及楼市调控，而是更多的集中在建立完善长效机制。其中，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调了市场在资源配置中起决定性作用，虽未明确提及房地产业，但从顶层设计上为房地产业长期健康发展指明了方向；中央政治局会议要求做好住房保障和房地产市场调控工作，提法上更加灵活，类似于商品房、保障房双向调控；中央经济工作会议未涉及楼市调控问题，更多地强调住房的社会功能、民生改善功能，要求努力解决好住房问题。

表2 2013年底中央多次重大会议对房地产业的表述

一 影响调控的新形势——房冷地热、区域分化、调控减效、住房失衡

（一）房冷地热孕育楼市风险，楼市调控的复杂性大大增加

1.商品房销售市场有所降温

2013年下半年开始，“钱荒”以及房贷收紧的现象不断发酵，尤其年末热点城市集中收紧调控，开发企业完成销售目标后也开始主动控制推盘速度，导致全年火热的楼市年末开始出现降温。2013年12月，商品房销售面积同比仅增长0.7%。

进入2014年初，受春节淡季推盘量下降、银行房贷继续收紧、市场观望情绪加重等因素叠加影响，全国商品房销售明显降温（见图1）。1～2月，全国商品房销售面积同比下降0.1%，销售额同比下降3.7%，商品房交易量价齐跌；30个典型城市^[1]新建商品住宅成交面积同比下降8.5%，与上年同期的高速大幅增长形成鲜明对比。

图1 2013年以来全国商品房销售面积、销售额累计增速

2.土地交易市场持续火热

尽管如此，商品房成交的降温并未影响土地交易市场的热度，开发企业集中回归一、二线城市的策略与一、二线城市政府加大住房用地供应的举措一拍即合，激烈竞争导致热点城市一、二线城市再现“地王”，部分区块已出现“面粉”价格贵过“面包”价格的现象。2014年1～2月，房地产开发企业土地购置面积同比增长6.5%，土地成交价款同比增长8.9%；10个典型城市^[2]土地出让金收入2211.4亿元，同比增长105%，创历史新高，其中一线城市土地出让金达1430亿元，相当于2013年全年成交额的29%（见图2）。

图2 2013年以来房地产开发土地购置面积累计增速

3.楼市调控复杂性大大增加

土地价格是房地产价格的重要组成部分。在快速周转模式下，从拿地到新开工再到销售，需要6～10个月的时间。因此，2013年购置的住房用地将陆续在2014年形成新增供给并上市销售。据统计，2013年房地产开发土地成交均价同比涨幅高达23.0%，而目前土地价格上涨的势头仍在延续（见图3）。从成本的角度来看，拿地成本的提高将推动2014年房价继续上涨。在此背景下，既有的调控措施仍将坚持，主要城市短期内不会退出行政化调控。

值得注意的是，在当前行政化调控不退出、市场流动性偏紧、市场看跌预期增多的复杂形势下，一旦房地产市场持续降温导致房价全面停止上涨甚至下跌，高价拿地并上市的开发企业将承受巨大损失，整个金融系统也将面临信贷风险，地方政府所依赖的土地财政也将无法维系，这是宏观经济增长所无法承受的。因此，从保证经