土地是生态系统的基本构成要素，具有重要的经济价值、社会价值和生态价值，为人类生产生活提供基本条件，是生态文明建设的空间载体。土地制度改革创新与生态文明建设相互联系、相互促进，生态文明建设倒逼土地制度改革创新，土地制度改革创新为生态文明建设提供强大动力。根据《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，2010年我国50万人口以下城市380个，占全国城市总数的57.75%；50万～100万人口城市138个，占全国城市总数的20.97%，二者之和为518个，占全国城市总数近4/5。中小城市既是生态文明建设重要单元和节点，也是土地制度改革创新的重要平台。无论是改革创新土地制度，还是加强生态文明建设，都要重视发挥好中小城市的作用。

一 加强生态文明建设对土地保护利用和管理提出了新的更高要求

生态文明建设的实质是人与自然和谐，重点就是人地和谐。加强生态文明建设不仅要求优化国土空间开发格局，还要求更加严格地保护耕地和生态用地、提升土地节约集约利用水平、切实维护农民土地权益，通过全面深化改革，健全完善与生态文明建设要求相适应的系统完备、科学规范、城乡统一、公平高效的现代土地制度体系。

（一）加强生态文明建设要求优化国土空间开发格局

优化国土空间开发格局是党的十八大报告提出的生态文明建设的重要任务，基本要求是生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。目前，我国中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。用地结构不尽合理，重生产用地、轻生活生态用地。规划体系比较混乱、规划编制实施行政干预多、监管不严格。建立统筹协调、权威有效的国土空间规划体系势在必行，对于优化国土空间开发格局、提高政府管理效能、提升生态文明建设水平具有重要作用。

（二）加强生态文明建设要求大幅度提高节约集约用地水平

人多地少是我国的基本国情，必须坚持十分珍惜和节约利用每一寸土地的基本国策。土地利用总体粗放浪费是我国城市特别是中小城市土地利用的通病。根据国家新型城镇化规划（2014～2020年）的数据，2000～2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿，农村居民点用地却增加了3045万亩。这种状况若不改变，土地难以保障、生态难以承受、发展难以为继。推进城乡土地特别是中小城市土地节约集约利用，是生态文明建设的根本之策，是建设节约型社会的重要任务，是破解建设用地供需矛盾的根本出路，是促进经济转型升级的重要抓手，有很大的潜力和增长空间。

（三）加强生态文明建设要求严格保护耕地和其他各类生态空间

保护耕地既是维护国家粮食安全的基础所在，也是生态环境保护的重要内容。多年来我国实行以用途管制为核心的最严格的耕地保护制度，严格控制农用地特别是耕地转化为建设用地，实行耕地占补平衡制度，积极推进土地整治和高标准农田建设，有效遏制了耕地快速减少的势头。但相比较而言，对各类生态空间的保护缺少有效制度安排，各类建设侵占湖泊、湿地、林地等生态空间的问题还比较突出。进一步拓展土地用途管制的内涵和外延，要像保护耕地一样保护其他各类生态用地成为一项紧迫而重要的任务。

（四）加强生态文明建设要求改革创新土地管理制度

生态文明建设要以制度为保障。土地制度是经济社会发展的基础性制度，也是生态文明建设的基础性制度。现有的土地管理制度同加强生态文明建设的要求相比还存在不适应、不完善、不协调等问题，立改废的任务十分繁重。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，建立完善自然资源产权制度、用途管制制度、节约集约用地制度、自然资源资产和监管体制、自然资源有偿使用制度和生态补偿机制、自然资源资产负债表和领导干部离任审计制度等，土地制度在其中具有举足轻重的地位，对改革完善土地管理制度指明了总体方向、明确了重点任务、提出了更高要求。

二 改革创新土地制度促进生态文明建设要正确处理四大关系

土地是民生之本、发展之要、生态之基。改革创新土地制度是全面深化改革和生态文明建设的基础工程，也是一项民生工程和民心工程。但认识分歧大、利益协调难、推进风险高，牵一发而动全身，必须正确处理土地制度改革创新中涉及的重大关系。

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