一 我国土地整理的现状

（一）土地整理的概念与内涵

从世界范围来看，土地整理的历史悠久、实践广泛。德国的土地整理历史可以追溯到1953年联邦德国颁布了第一部《土地整理法》，1976年、1982年又先后两次修改，进一步丰富了土地整理的内容。荷兰、法国、意大利、葡萄牙、加拿大、澳大利亚、日本、韩国等国也都开展了内容相似的土地整理，尽管称谓有所不同，如Land Consolidation，Land Readjustment，Land Replotting，Land Pooling等。

从中国的实践来看，土地整理的工作不断摸索、逐渐成形。在土地整理概念还未明确提出时，我国土地整理的有关实践就已经开始了，包括国土开发与整治、土地复垦、旧城改造等。随着土地整理工作的摸索前行，逐渐形成符合我国当前经济社会发展需求的土地整理概念^[1]。

土地整理，简而言之，就是调整土地利用状态以达到土地利用目标的措施与过程。按照土地整理的对象划分，土地整理可以分为农村土地整理和城市土地整理。农村土地整理，是对农村范围内的土地进行整理，主要包括调整土地结构，归并零散地块，归并农村居民点、乡办企业和乡镇企业用地；平整土地，改良土壤，复垦废弃土地，改善生态环境；综合建设道路、沟渠等配套设施。城市土地整理，是对城市范围内的土地进行整理，以提高城市土地的利用效率及布局的合理性为目标，将一定区域内的土地集中起来，进行地块的合并或重新组合，同时，修建和改建道路等基础设施，增加绿地等公共用地，从而改善区域内的土地利用条件和环境。

（二）我国土地整理的现状

1.对象：以农村土地整理为主

土地整理是从农村土地整理开始发展起来的，目前我国的土地整理工作仍主要集中在农村土地整理。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条明确提出“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”可见，我国土地整理的对象是以农村土地整理为主。

城市土地整理也是土地整理不可或缺的组成部分，然而我国的城市土地整理起步较晚，目前仍处于探索阶段。近年来，在我国工业化和城镇化进程的快速推进过程中产生了大量的土地需求。但是，由于城市土地整理的开发难度较大、地块零散、数量不足等原因，由城市土地整理而形成的土地供给量较小，而由农村土地整理而形成的土地供给量则相对较大，尤其是城市周边的农村土地整理往往成为我国各地土地储备与供给的主要组成部分。

2.目标：土地整理的目标偏重于经济效益

土地整理的目标，可以包括经济、社会、环境等多方面，土地整理的综合效益就是指土地整理的经济效益、社会效益和环境效益的综合统一。土地整理应追求经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。但是，我国目前的土地整理工作目标偏重于经济效益，而相对轻视社会效益和环境效益。在我国当前的政治经济制度背景下，土地整理的经济效益是进行土地整理时首要考虑的因素。土地整理活动的展开无疑需要资金的投入，而土地整理活动的投资主体之所以进行投资，起决定性作用的原因就是获得直接或间接的经济效益。因此，经济效益也就成为土地整理活动中的首要目标。

一般而言，经济效益是通过投入与产出的对比来进行衡量的。土地整理的经济效益，即土地整理前后的经济效益差异，再扣除土地整理的投入。对于农用地而言，土地整理的经济效益就是有效耕地面积的增加，耕地质量的提高，农业产出的提升。可单纯的农用地土地整理带来的经济效益十分有限，所以，目前相当一部分土地整理的重点在于利用“城乡建设用地增减挂钩”的政策，通过土地整理将农村建设用地复垦为耕地，以农村建设用地面积的减少来换取城镇建设用地面积的增加，新增城镇建设用地的经济利益则十分可观。

在我国城镇化的发展进程中，城市建设用地紧张和农村建设用地闲置形成鲜明的对比，为解决城乡建设用地失衡的矛盾，“城乡建设用地增减挂钩”的政策应运而生。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要