在中国，随着城市化和工业化的快速推进，土地资源的“硬约束”越发明显。在这一背景之下，更新城市发展理念，创新用地制度，成为提升中小城市用地绩效的必然要求。

一 集约用地，刻不容缓

改革开放仅仅10多年之后，20世纪90年代中后期，深圳就已经明显感觉到土地资源对城市发展的制约。改革开放30多年之后，土地资源的“硬约束”已经成为大多数城市都必须面对的严峻课题。

改革开放以来，中国城镇化飞速发展。人口城镇化率由1978年的17.9%提高到2013年的53.7%，城市化速度举世罕见。然而，城镇建设用地规模却增长得更快。2001～2010年，全国城市建成区面积和建设用地面积分别年均增长5.97%和6.04%，而城镇人口年均增速仅有3.78%。特别是在“十五”期间，中国城市建成区和建设用地规模平均每年保持7.70%和7.50%的增速，远高于城镇人口年均4.13%的增速。1990～2000年，中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到2.18万平方公里，增长78.3%；同期城镇人口由2.97亿人增加至4.56亿人，增长53.5%。到2010年，建成区面积达到4.05万平方公里，增长85.5%；城镇人口增加到6.66亿人，增长46%。上述分析表明，城镇建设用地增长比人口增长更快，而且进入21世纪以后，二者的差距有进一步拉大的趋势，城市建设中的“圈地现象”更加严重。

一方面，城市建设用地的粗放扩张，侵蚀了农业用地和生态用地，对粮食安全和生态安全产生了严重威胁；另一方面，城市用地内部结构不合理、土地利用强度低，成为普遍问题。例如，2008年国务院发出《关于促进节约集约用地的通知》，要求“按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力”。但实际上，部分城市却不顾水源和生态制约，盲目扩大城市占地规模，导致用地增长了，城市综合承载力却没有增强。2008年修订的《工业项目建设用地控制指标》规定：工业项目的建筑系数应不低于30%；工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%；严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施；工业企业内部原则上不得安排绿地。但实际上，各级城市大搞各类产业园区新扩建工程，园区规划面积不断扩张，有的甚至高达数百平方公里。一些城市甚至大建“花园式工厂”，工业用地规模过大、利用效率过低的问题非常普遍。

近年来被媒体频频曝光的“鬼城”是中国城市化过程中土地粗放利用的真实写照。鄂尔多斯的康巴什是名气最大的“鬼城”。2010年，这个地方本来应该有30万居民入住，但根据政府统计数据，实际入住人数还不到预期的1/10。云南呈贡可称得上是亚洲最大的“鬼城”，这座城坐落在昆明附近，从2003年开始建造，预计可容纳将近650万人。但除了已经落成的街道、住宅、商场和幼儿园等建筑外，房子少有人问津。

实际上，相当数量的中小城市，都存在人口吸纳能力不足的问题。部分中小城市热衷于搞新城建设，通过城市经营带动城市土地升值。但是，如果缺乏实业支撑，如果无法为新进城人口提供充分的就业机会，新城发展的可持续性就必然会遭到质疑。还需要注意的是，城市发展有其自身的规律性，一个城市的“动能”总是有限的。因此，如果一个城市新区的发展以旧城的衰败为代价，那就意味着城市土地资源的巨大浪费。

二 建立科学的城市用地绩效评价机制

城市土地利用绩效评价，必须从两个不同层面进行考量：一是国家标准、地方标准及其优化和贯彻，这是底线评价；二是城市用地的效益和影响评价，这是综合评价。

1.国家标准、地方标准及其优化和贯彻

国家和地方标准，主要体现在《城市用地分类与规划建设用地标准》，以及各种工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等方面。这些标准的编制以及贯彻中存在的问题主要包括以下几方面。

一是标准更新跟不上城市经济社会发展变化的步伐。1990年的标准，直到2012年才更新。在2007年《中华人民共和国城乡规划法》颁行和2008年国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》要求尽快修订相关标准的背景下，2012年1月1日新版的《城市用地分类与规划建设用地标准》才开始正式适用。很多指标长期滞后于城市发展的要求。以居住用地