随着城镇化的快速推进，城市人口的迅速增加，进一步加大了生态环境方面的压力，在城镇化发展过程中如何加强生态环境保护的问题日益受到重视，对于中国社会经济的可持续发展具有重要意义。为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”资源有偿使用制度和生态补偿制度是生态文明制度体系的重要组成内容，是全面深化改革的要求，也是推进生态文明建设的基本制度保障，也标志着，中国将更多地采用市场化手段推进生态环境保护。未来在资源使用、排污等领域，中国都将面临严格的经济约束，对确保资源开发利用在生态系统的自我恢复能力可承受范围之内，实现可持续发展具有重要意义。

一 制度内涵与界定

按照可持续发展经济学的观点，不仅凝结了人类劳动的商品有价值，自然资源和生态环境同样有价值。随着社会经济的发展，土地、矿藏、水、森林、海域、草地乃至滩涂、荒地等自然资源的开发利用已成为人类生活的重要内容，由此产生的财产权利成为社会财富的重要方面，受到广泛关注。一方面，自然资源是人类社会存续的共同物质基础，具有社会性，要使所有权人之外的权利人也可以使用自然资源并分享相关收益；另一方面，由于自然资源要在具体的使用中实现其价值，因而又具有排他性，其使用必须权属确定。资源有偿使用要求人类的生活和生产活动应以促进自然资源的永续利用为前提，不能对生态环境肆意破坏、索取，要以生态友好方式利用资源，善待环境，并对所享受的资源根据其价值和稀缺程度付出必需的代价或费用^[1]。

资源有偿使用制度，是指国家采取强制手段，对开发利用自然资源的单位和个人的行为进行规范，支付相应费用的一整套管理措施。资源有偿使用制度建设，是依据公共物品理论和外部不经济性内部化理论，以环境资源的有限性、有用性和价值性为基础，按照可持续发展的原则，正确地处理自然资源与资源产品、可再生资源与不可再生资源、土地、水域、森林、矿产等各种不同资源价格的差比价关系，建立起能真实反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的价格机制，构建合理的自然资源价格的差比价关系^[2]。

作为一种解决环境问题的政策工具而出现的概念“生态补偿”，是指实现资源有偿使用并能有效解决环境外部性问题的重要经济手段。生态补偿依据环境资源价值理论，对损害生态环境的行为或产品进行收费，对保护生态环境的行为或产品进行补偿或奖励，对因生态环境破坏和环境保护而受到损害的人群补偿，激励市场主体自觉保护环境，促进环境与经济协调发展。

生态补偿制度是指为了维护生态系统稳定性，防止生态环境破坏，通过一定的政策措施，以经济调节为主，综合运用政府、法律和市场手段，对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发活动进行规范，实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用，实现对生态环境保护投资者的合理回报和增强生态产品的生产和供给能力，激励人们从事生态环境保护投资并使生态环境资本增值，逐渐实现生态环境保护行为的自觉自愿和利益诉求^[3]。

建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。国家主席习近平强调，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障^[4]。生态文明制度建设，既是生态文明建设软实力的代表，也是衡量生态文明建设水平的一个标准，建立完善资源有偿使用制度和生态补偿制度，是其核心内容。资源有偿使用制度和生态补偿制度建设有利于创新资源环境管理模式，体现和凸显自然资源和生态环境资源的价值，促使每一个社会成员、社会团体更加关注我们生存的自然环境，激励和促进生态环境保护行为。在资源稀缺和生态环境污染严重的形势下，确保资