一 有利于民营医疗发展的重大政策利好

对于我国民营医疗行业发展来说，2013年是一个重要的转折点。2013年9月28日，国务院发布了《关于促进健康服务业发展的若干意见》（40号文件），对于医疗健康行业的发展提出了一个宏伟目标：力争到2020年，基本建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系，健康服务业总规模达到8万亿元以上。通过与2009年发布的新医改方案比较，我们可以更深刻地领会40号文件的深远意义。

（一）两个重要文件的比较

2009年3月17日，中共中央和国务院发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出了建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度的目标。由于当时社会医疗保险覆盖面有限，医疗资源分布在城乡之间、地区之间和不同层次的医疗机构之间严重不均，大量城乡居民特别是农村人口在获得基本医疗服务上存在严重的看病贵和看病难问题。新医改力图通过扩大医保覆盖面，同时增加对基层医疗的投入，建立基本药物制度等措施，来满足人们的基本医疗卫生需要。

在这样的目标下，当时提出的手段便是，政府主导与发挥市场机制作用相结合。在新医改的四年里，政府确实发挥了主导作用，但是在如何发挥市场的作用上仍然存在有待改善的地方。政府在扩大社会医疗保险覆盖面上发挥了最为显著的作用，但是在改善医疗资源的合理分布，提高医疗资源的使用效率方面还存在着严重的不足之处。特别是如何发挥社会和市场力量在增加医疗资源供给方面，还存在着严重的问题。

2013年发布的国务院40号文件，提出了比新医改更为宏伟的发展目标，已经不是停留在建立基本医疗卫生制度上了，而是覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系。这里的健康服务业主要包括了四个大类：

（1）医疗卫生服务：以疾病人群为主要服务对象，涵盖疾病早期干预、治疗和康复等服务。

（2）健康管理与促进：以健康和亚健康人群为主要服务对象，涵盖健康体检、健康咨询、心理咨询、健康养老、体育健身、养生、美容，以及其他新兴健康服务。

（3）健康保险：以基本医疗保险为主体，商业健康保险为补充。

（4）支撑性产业：包括健康信息、教育培训，以及药品、医疗器械、保健用品、健康食品等研发制造、流通的相关产业。

针对这四个大类，40号文件提出了发展目标：

（1）医疗服务能力大幅提升。多元化办医格局基本形成，康复、护理等服务快速增加，服务质量进一步提升。

（2）健康管理与促进服务水平明显提高。中医医疗保健、健康养老，以及健康体检、咨询和管理、体质测定、体育健身、医疗保健旅游等多样化健康服务得到较大发展。

（3）健康保险服务进一步完善。商业健康保险产品更加丰富，参保人数大幅增加，商业健康保险支出占卫生总费用的比重大幅提高，形成较为完善的健康保险机制。

（4）健康服务相关支撑产业规模显著扩大。根据测算，医疗健康行业的总产值将从2011年的2.4万亿元，增长到2020年的8万亿元，以每年14%的速度增长。如果国民生产总值在这段时间以每年7.5%的速度增长，那么医疗健康行业占GDP的比重将从目前的5%，增长到2020年的9%。

与2009年的新医改方案相比，面对这样的宏伟目标，40号文件在实现的手段上也发生了变化。

（1）政府的作用：从原来的政府主导，改变为政府引导，一字之差反映了政府作用的重要变化。现在要强化政府在制度建设、规划和政策制定及监管等方面的职责。政府的作用从“球员”转变为“裁判”。

（2）市场的作用：从原来的辅助角色转化为更为重要的角色——市场驱动，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

（3）社会的作用：如果我们将市场理解为营利性的企业组织的话，社会力量便代表着非营利性的组织。40号文件提出，要充分调动社会力量的积极性和创造性，激发社会活力，不断增加健康服务供给。

表1 新医改方案和国务院40号文件目标与手段比较

如前文所述及表1所示，前后四年之间，这两个文件内容的变化，其深层的背景反映了医疗健康行业在整个国民经济中战略地位的变化。在国民经济增长的“三驾马车”中，多年来我国经济的高速增长主要依赖了投资和出口的增长，而居民消费的作用相对不大。近十多年来，我国经济发展主要依赖房地产投资，期待房地产带动居民消费的增长，随着房地产发展势头的趋缓，医疗健