一 我国关于公立医院改制的概念与政策

在过去的多年里，社会资本从未像最近一年如此活跃。新建医院、改制公立医院、与公立医院合作建设混合所有制医院……社会资本在过去的一年里在医疗领域进行了多样化的尝试，就路径而言，既有传统模式下的扩大规模类操作，也不乏新形势下的创新性举措。与此同时，公立医院改制的理论建设却显得滞后，在新的政策和国家健康产业形势下，如何厘清公立医院以及公立医院改制的概念内涵与外延，从政策层面对社会资本参与公立医院改制及社会资本与公立医院间的合作尤为必要。

（一）我国关于公立医院及其改制的概念界定

显而易见，中国公立医院的概念在专家、学者和行业研究者中向来存在诸多争议。在补偿机制不健全、定价机制扭曲等多种原因交织下，中国的公立医院被迫通过市场化手段得以生存和发展。因此，在所谓的“公益性”无法保证的情况下，中国的公立医院陷入了“不公不私”的尴尬境地，这一状况屡遭诟病。

根据官方出版的《中国卫生统计年鉴》，医疗机构按经济类型被划分为公立医院和民营医院，按主办单位划分为政府办、社会办和个人办。在对公立医院的数量进行统计时，明确将公立医院分为“国有”和“集体”。

因此，从狭义角度而言，当前所说的公立医院一般指由政府直接出资兴办的医院。而集体所有制医院多为国有企业附属医院，随着前些年国企改革的深入推进，多数企业医院已经走向自负盈亏，其性质转为社会所有。而对于军队等系统的医院则实行了与主流的政府办医院不同的管理体制和模式，因此，本文的论述不涵盖这些类型的医疗机构。

“公立医院难公益”，这已经成为多数公立医院院长的共识，而多数抱怨则来自政府对公立医院补偿机制的不健全，投入的不足使得公立医院很难有效实现其公益性的定位目标。因此，一方面，对于区域内力量较强、基础较好的医疗机构而言，其生存与发展在近些年都未受到过大阻碍，而在医疗资源相对缺乏、医疗水平基础较差的区域内，由于市场、管理经营不善等原因，部分医疗机构出现经营困难，地方政府则易产生“卖掉医院”，即将公立医院改制；另一方面，医疗资源相对丰富的个别地区，地方政府由于执政理念、促进医疗机构竞争等原因，则同样提出改制部分公立医院。

（二）公立医院改制政策环境变革

国务院在2012年发布的《卫生事业发展“十二五”规划》中提出，要继续加大支持社会资本办医的力度。提出，对于公立医院资源丰富的城市，可引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医疗机构，适度降低公立医院的比重，促进公立医院合理布局，形成多元化办医格局。到2015年，非公立医疗机构床位数和服务量均达到医疗机构总数的20%左右。

这一文件无疑为“十二五”时期，甚至更久远的将来的医疗改革定下了基调。政府明确了通过将部分公立医院改制重组，降低非公立医疗机构比重。同时，扶持社会资本开展多种形式的与现有公立医疗机构政策允许范围内的合作探索。

2013年10月，国务院发布《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号），给快速兴起的医疗健康产业注入一剂强心针，其中明确提出，到2020年基本建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系，打造一批知名品牌和良性循环的健康服务产业集群，并形成一定的国际竞争力，基本满足广大人民群众的健康服务需求，健康服务业总规模将达到8万亿元以上，成为推动经济社会持续发展的重要力量。

不久后，2014年1月9日，国家卫生计生委正式发布《关于加快发展社会办医的若干意见》。作为国务院促进健康产业新政的配套文件，相比较过去出台的诸多鼓励社会办医文件，这一意见的开放尺度更大。意见明确提出，凡是法律法规没有明令禁入的领域，都要向社会资本开放，并提出要转变政府职能，将社会办医纳入区域卫生规划统筹考虑。

改革开放后国家对于社会资本参与医疗卫生事业的政策见表1。

表1 改革开放后国家对于社会资本参与医疗卫生事业的政策一览

续表

续表

（三）公立医院改制敏感问题待解

“个别区县的政府领导什么都敢卖，一些县曾经低价卖掉县医院和乡镇卫生院，政府后来又高价买回，这造成