社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利、住房保障四大系统以及慈善事业和其他补充保险构成。在主要的四大系统中，社会救助是社会保障制度的基础性制度安排，旨在消减贫困风险，保护民众的生存权。为不能维持最低限度生活水平的困难群体提供基本生活、生存的保障，避免底层群体陷入生存绝境。社会保险是社会保障体系的核心构成，社会保险系统包括五大险种，分别为基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。社会保险的主要功能在于解除劳动者以及非就业人口的后顾之忧，有效应对养老、疾病、失业等风险。社会福利系统主要服务于社会相对弱势群体，包括老年人、残疾人、妇女、儿童等，通过保障这些弱势群体的生活与发展需求，使之拥有分享经济发展成果的基本途径。住房保障主要是为中低收入阶层当中住房条件困难的家庭解决住房问题，在发展过程中，住房保障形成多种保障层级以满足不同群体的住房需求。

社会保障是一个社会根基性的社会经济制度，是使用经济手段解决社会问题的制度安排，是维护社会公平、增进民众福祉、实现民众共享发展成果的基本制度保障。在广州改革发展的进程中，社会保障制度的建立，奠定了广州经济持续发展、社会进步的基础；通过提供社会保护、维持社会稳定，社会保障提供了持续改革的动力。广州社会保障在发展进程中取得许多成绩，但是，同时必须认识到广州社会保障的发展还面临着不少挑战。随着人们对社会文明、贫困治理、基本社会权利的理解不断深入，社会保障制度的观念也要不断更新、制度体系要逐步完善，社会保障精细化的制度设计、管理等诸多方面还有改革难题需要破解。

一 广州社会保障的覆盖状况

（一）社会保险的覆盖面

在建设可持续性社会保障体系的总体指导原则下，广州将解决社会保障的现实突出问题、历史遗留问题与建立长远体制机制问题有机结合起来，在制度覆盖、保障水平、体系建设、法律法规制定等方面取得较大的进展。

从当前发展阶段来看，社会保障三大制度中，社会救助和社会福利均适用于特定的群体，而且受益人并不需要有事先的付出，免费享有救助和福利保障；而社会保险则强调国家、个人、企业三者的责任分担，通过法律法规强制执行。因此，在三大制度中，社会保险覆盖的人群最广，政策发展的影响更深远。

2005年之后，广州社会保险覆盖的人群数量高速增长，到2012年底，参加城镇职工基本养老保险的人数超过580万，参加基本医疗保险的人数接近770万人，其中，参加城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险的人数分别达到507.86万和260.36万。新型农村合作医疗参合率99.98%，实际参加农村合作医疗的农民为211.18万人，比上年末增长0.5%。截至2012年12月，广州社会保险参保人数达2783万人，其中，基本养老保险728.32万人、失业保险391.66万人、工伤保险406.71万人、生育保险276.66万人（见图1）。2012年全年各项社会保险基金收入634.36亿元，增长14.5%；2012年末各项社会保险基金累计结余1047.09亿元，增长22.2%，与“十五”期末相比，增长了近4倍。^[1]

图1 广州历年社会保险参保人数

广州基本医疗保障已经实现囊括城镇职工、城乡居民，并建立了多层次医疗保障体系，实现了医疗保障制度的全覆盖。至2011年末，广州全面实施医疗保险市级统筹，实现了广州行政区域内参保人“同城同待遇”的目标。在养老保险领域，广州市政府相继在2008年、2012年颁布实行《广州市农村社会养老保险试行办法》《广州市城乡居民社会养老保险试行办法》，在取得农村养老保险的突破之后，实现了广州市城镇老年居民养老保险和原新农保的统筹并轨，社会养老保险形成城乡统一的制度安排。社会保险覆盖面完成制度全覆盖后，对参保人员的精细化管理、制度之间的合理衔接、保障水平的提升将成为广州社会保险进一步改革的重点。

（二）社会救助的覆盖面

1995年广州最低生活保障制度建立，标志着广州社会救助从过往对贫困社会成员的临时性救济，发展为维护基本生存权利、对贫困群体实施制度化的救助。目前，广州的社会救助体系已经形成以城乡最低生活保障制度为基础，以医疗、住房、教育、流浪乞讨人员等专项救助和应急救助制度为辅助，以社会互助、慈善捐赠、临时救助为补充的社会救助制度体系。

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