一 广州医疗保障体系建立的背景

在新中国成立以后的很长一段时间内，广州的医疗保障体系的建立健全，基本上与全国医疗保障体系的发展步调一致。中国医疗保障体系始建于1951年。是年，中央政府通过颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，确立了全国性的劳保医疗制度。该《条例》针对当时的劳动就业形态，规范的适用对象是国有企业和集体企业职工及其直系亲属，保障对象所发生的全部医疗费用由实行劳动保险的企业行政或资方负担。职工在就业单位报销全部医疗费用，职工直系亲属在单位报销50%医疗费用。劳动保险条例解决了企业职工的医疗保障问题，而公费医疗制度则处理了公职人员、事业单位职工的医疗保障问题。1952年，政务院颁布《中央人民政府政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，正式建立了公费医疗制度。公费医疗保障覆盖人群包括所有政府雇员（包括退休人员）、伤残军人、高校师生和事业单位雇员，经费由各级人民政府下属的卫生机构按照各单位编制的人数比例分配。参加公费医疗的人除了一小部分非医疗项目（如挂号费、保健品和整容外科等）之外能够免费接受大部分的门诊和住院服务项目。与职工医疗类似，公费医疗的受益范围也可以延伸到被保障对象的家属。相应地，广州在1952年后也逐步建立起了公费医疗制度。在市政府建立了市公费医疗管理办公室，统筹管理公费医疗经费。劳动保险虽然称为保险，但实际上以用人单位为基础，由企业福利基金提供资金，且由企业自我管理，实际上在行业、区域、不同企业之间没有任何的交流和风险分担，远未达到社会保障的目标。

广州农村医疗保障制度建立晚于城市，1955年以前，广州的农村地区基本上实行自费医疗制度。中国农村的合作化高潮带动了农村地区合作医疗运动的发展。1958年夏天掀起的公社化进程，为医疗融资合作提供了坚实的体制基础。在中共中央的推动和毛泽东的直接干预下，农村合作医疗在全国范围得到有力的推广，全国行政村（生产大队）举办合作医疗的比重，从1958年的10%，上升到1960年的32%，再增长到1962年的46%。广州郊县番禺1965年4月在南沙公社大岭大队开办合作医疗试点，当年年底，该公社13个大队93%的农民参加了合作医疗。公费医疗、劳保医疗和农村合作医疗根据编制、所有制和户口锁定目标人群，与计划体制相适应，使得大多数人口享有基本医疗保健。

在国有经济占主导地位下的职工医疗、公费医疗，以及以农村合作社为基础的农村合作医疗，随着城市经济和市场体制的转轨，以及农村集体经济的瓦解，相继失去了生存所依赖的组织架构和经济基础。而新的医疗保障制度没有及时建立，中国的医疗卫生服务开始进入过度商品化的阶段。卫生筹资从集体责任转向个体负责，个人现金支出一度占卫生总费用的60%。2000年，世界卫生组织对191个会员国卫生系统进行绩效评估，在卫生筹资和分配公平性方面，中国排第188位（共191个被评估会员国），属于世界上最不公平的国家之一。第二次国家卫生服务调查结果显示，1998年分别有87.3%和76.4%的农村和城市人口没有医疗保障。

中国亟须建立与市场经济相适应的医疗保障体系。处于改革开放前沿的广州，公费医疗制度与生产力发展水平的不适应产生了很多问题，包括缺乏有效的费用控制机制，覆盖面窄，社会化程度低，不利于劳动力流动，等等。中国医疗保障改革的目标是实现全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务。1998年末，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求城镇所有制性质的单位，都要为其职工购买基本医疗保险。广州在2001年12月正式启动城镇职工基本医疗保险制度。农村医疗保障制度的重建，同样稍晚于城市制度的建立，从2003年起，中国在农村地区逐步重建合作医疗制度。广州在2004年全面启动新型农村合作医疗。新的农村合作医疗以县为统筹单位，地区财政补贴，农民以自愿为原则参加。

由于新建立的以劳动关系为基础的医疗保险制度不再涵盖职工家属，新的医疗保障体系需要解决城市非就业年龄段无业人群的医疗保障问题。2007年，国务院决定建立城镇居民基本医疗保险制度，由地方财政给予补贴，居民以自愿为原则参加。2008年6月，广州城镇居民基本医疗保险制度正式实施。