在我国，社会救助、社会保险与社会福利共同构成社会保障体系的三大支柱。最低生活保障（以下简称“低保”）制度是社会救助制度中的主要组成部分。随着社会主义市场经济的发展，低保制度对于促进社会公平与正义具有重要意义。广州市是全国最早建立城镇居民最低生活保障制度的城市之一。经过16年的不断改进和完善，广州已经建立起了一道比较厚实的“社会安全网”，在缓解城市贫困、促进经济和社会平衡发展方面发挥了重要的作用，已成为城市经济社会发展中不可缺少的稳定器，为广州市的经济繁荣和社会稳定提供了重要保障。^[1]本文旨在对广州城镇居民最低生活保障制度的发展演变和实施效果进行综合分析。

一 广州市低保制度的建立与发展

1995年，广州市开始建立低保制度。回顾整个制度的发展历程，根据政策环境的变换，可以划分为创立、巩固与发展、完善三个发展阶段。

（一）创立阶段（1995～1999年）

1993年6月，上海市最先在我国建立城市居民最低生活保障制度。1995年，广州市民政局连同其他部门组成联合调查组，对广州8个区和部分县级市的50个城镇困难户进行了入户调查，通过形式多样的调研方式，包括问卷调查、入户访谈等，以实地调查的方式了解广州市困难群众的分布情况和生活所需。调查组向市政府提出了广州市实行最低生活保障线的标准和执行办法的建议，该建议为广州低保制度的建立提供了基本的政策架构。在此基础上，1995年7月，广州市政府正式出台《关于广州市实行最低生活保障线的通知》（穗府〔1995〕87号），明确要求对“三无人员”（无劳动能力，无生活来源，无法定供养人的老年人、残疾人和未成年人），各类特殊救济对象，无业人员家庭，生活困难人员家庭，离、退休（职）人员供养的家庭等给予社会救济。该通知的颁布，标志着广州市城镇最低生活保障制度的建立。1997年，当中央政府决定将低保制度推广到全国所有城市时，广州市则在省政府政策框架下着手建立覆盖城乡、统一的低保制度，成为全国最早实现城市、农村最低生活保障制度均覆盖的城市之一。从1998年开始，根据国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》精神，广州市民政局、财政局、总工会颁发了《关于我市城镇居民最低生活保障资金转由财政负担的通知》（穗民发〔1998〕141号），标志着广州市城镇居民最低生活保障资金转由财政负担。与此同时，广州市民政部门在各区民政局设立社会救助科，在各街道分管民政工作的部门开设专管社会救助工作的工作岗位，居委会也相应增设专门人员管理各社区贫困人员低保申办工作，为广州市城镇低保制度的创立和管理提供制度保障和合理的人力资源配置。

（二）巩固与发展阶段（1999～2005年）

1999年，国务院通过《城市居民最低生活保障条例》，这标志着城市居民最低生活保障制度已经成为我国一项正式的法律制度和基本国策。同年，广东省政府颁布了《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》，加上之前通过的《广东省社会救济条例》，这三部法规为广州市最低生活保障制度的发展提供了法律的“平台”。为了减少低收入困难家庭消费性开支，1999年，广州市政府根据《关于减轻我市低收入困难家庭消费性开支负担的通知》对低收入困难家庭部分消费性收费予以减免。同年，为迎接中华人民共和国成立50周年，中央政府决定把低保金额提高30%。广州市政府严格遵循中央的精神，将城镇居民每人每月低保补助从166元提高到215元，农村居民从112元提高至145元。

2000年，广州在巩固低保制度的同时，建立了城镇低收入困难家庭救助制度。也就是说，除了城镇最低生活保障制度以外，还在城镇居民中设立了一条低收入困难家庭的认定标准，凡城镇居民中人均月收入高于城镇最低生活保障标准同时又低于低收入困难家庭认定标准的，不享受城镇最低生活保障的差额救济，但可以享受与之配套的减免优惠政策。同年，广州市政府根据《关于建立城镇特困人员基本医疗保障制度的紧急通知》（粤民救〔1999〕53号），建立针对城镇社会救济对象的基本医疗制度。

（三）完善阶段（2005年至今）

自2005年起，广州市先后出台了一系列关于城镇最低生活保障的政策文件，不断完善低保制度，如《关于进一步做好我市最低生活保障工作的通知》（穗民〔2005〕