社会服务，或称社会福利服务、个人社会服务或社会照顾服务，是发达国家和地区社会政策及社会保障的重要内容，是社会政策的实现载体、公共服务的组成部分，也是社会福利水平的衡量标志。^[1]从理论上讲，社会服务可以理解为实现社会权利和个人自主性的一种方式，完善而适切的社会服务能够减少对个人能力的限制，挖掘个体潜能，促使个体实现全面发展。作为调整收入再分配的方式之一，社会服务可以为包括低收入者在内的弱势群体提供现金之外的帮助，从而达到政府保障民生的目的。从实践来看，作为社会保障体系的重要组成部分，社会服务不仅服务儿童、妇女、老年人、残疾人和贫困人士等弱势群体，面向有特殊需要的普通居民，如药物滥用者、家庭暴力的施虐者及受虐者等，同时也面向一切有需要的社会成员。

近年来，广州市委、市政府一直高度重视社会福利服务的发展，在社会服务领域尝试引入政府购买服务机制，并努力将社区打造成为社会服务供给的重要平台，使居民在办理日常事务时，“小事不出社区，大事不出街道”。可以说，广州已经进入了社会服务大发展的时代。本文旨在对近年来广州社会服务发展状况进行综合介绍和分析，在全面介绍其发展进程的同时，找出其存在的问题，并提出相应的政策建议，从而进一步推动广州市社会服务的稳定和持续发展。

一 广州市发展社会服务的社会经济背景

在我国改革开放30周年之际，国务院批准出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2010年）》（以下简称《纲要》），其中将广州明确定位为“国家中心城市”、“综合性门户城市”，要求广州建成全省宜居城乡的“首善之区”以及面向世界、服务全国的国际大都市。《纲要》将广州的发展提升到国家战略层面，对广州贯彻落实科学发展观提出了新的更高要求，同时也为广州在新起点上实现新跨越提供了历史性机遇。^[2]不论是建设“幸福广州”还是“首善之区”都意味着人的需要将得到最大化满足、生存境遇获得最大改善。这一切在经济保障的基础上，更有赖于社会福利服务水平的提高，而社会服务的发展又与当地经济社会的发展密切相关。

首先，经济的腾飞在为社会服务发展提供保障的同时也带来了挑战。“十一五”期间广州经济发展实现了大跨越。广州经济保持平稳较快增长，地区生产总值年均增长13.5%，2010年达到10604.48亿元，成为全国第三个经济总量超万亿元的城市，人均生产总值年均增长11.7%。^[3]广州经济的跨越式发展，使市、区两级财政都有较好的积累，在实现基本经济保障的基础上，有能力推动社会保障体系中社会服务领域的发展，为社会组织的培育、社会服务专业人才队伍的建设提供财政支持。当然，它也带来了诸多社会服务需要回应的社会问题。按照国际社会发展经验，人均GDP超过3000美元后社会将进入发展黄金期与矛盾凸显期，按此标准估计，广州早在1997年就已进入该时期。在经济高度发展、社会急剧转型的同时，广州要警惕部分群体可能由于社会资本或个人能力难以对抗社会变迁所带来的冲击，沦为弱势群体。他们处于社会中下阶层，一方面在经济上处于绝对贫困或相对贫困状态，另一方面在精神上或社会资源方面也缺乏相应的支持。而传统救济型福利，根本无法对偌大的社会需求作出全面回应及满足。缺乏个人能力建设的基本收入维持式现金补贴，也是绝大部分弱势群体始终无法摆脱这种弱势甚至出现弱势代际传递的一个重要原因。而另外一些问题，如人口老龄化、独生子女教育、新老居民的融合，不一定是由社会转型所引起，可能问题一直都存在，只是被原有体制弱化，随着时间的推移及改革开放，上述问题得以呈现并日益严重化，因此提出了化解的迫切需要。^[4]

其次，广州在社会领域推动的社会管理服务体制改革，为社会服务的发展提供了平台与空间。过往政府在处理社会事务过程中，凡事亲历亲为的模式不但导致政府行政成本的增加，而且也使社会服务的供给呈非专业化状态。为了破解这一难题，广州市政府按照“中心下移、立足基层”的思路积极推进社会管理服务体制改革，尝试由“管理型政府”向“服务型政府”转变，并希望借助社会组织的专业力量为社区群众提供服务。

因此，要想满足社会成员的多元需要，单纯依赖市场或政府的行政体系是不