随着全球气候不断变化，与气候变化相关的极端事件更加频繁，导致的损失和破坏日益增大，其中发展中国家受到的气候变化的不利影响尤为严重^[1]。加强应对气候变化的能力建设成为世界各国面临的一项现实而紧迫的任务，对特别易受气候变化影响的发展中国家尤其如此。但受经济发展水平所限，发展中国家应对气候变化的行动能力非常有限^[2]。1999年，《联合国气候变化框架公约》（以下简称公约）第五次缔约方大会明确指出，能力建设是发展中国家有效参与公约和《京都议定书》进程的关键所在。

一 公约下发展中国家能力建设议题的进程

（一）缘起和背景

应对气候变化需要各个国家的共同努力。但是由于各国能力和发展阶段的差别，部分国家必须以减缓为主，而另一些国家则不得不先适应气候变化。事实上，并不是所有国家都具有应对气候变化的能力。发展中国家往往在应对气候变化的知识、工具、公共意识、科学和政治方面不具备相应的能力。在联合国气候谈判中，“能力建设”有其特定的含义，指的是“加强发展中国家和经济转型国家的个人、组织和机构的能力，用以识别、规划和实施各种途径的减缓和适应气候变化”。正如公约强调的，尽管能力建设没有统一模式，但是能力建设必须由国家主导，解决各国的具体需求和特定状况，反映这些国家的可持续发展战略、优先领域和主观能动性。

1994年3月21日，《联合国气候变化框架公约》正式生效，指出“各缔约方在公平基础上，根据共同但有区别的责任和各自能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。发达国家缔约方应率先应为气候变化及其不利影响”。其中，公约的第4条第7款强调“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关技术转让和资金的承诺的有效履行，并将充分考虑到社会和经济发展及消除贫困是发展中国家缔约方的压倒一切和首要的优先事项”^[3]。因此在公约签署生效后，广大发展中国家缔约方强烈要求发达国家缔约方提供资金和技术支持，切实加强发展中国家的能力建设。发达国家对此反应消极，尽管也都承认能力建设非常重要且发展中国家的能力不足，但以各种借口企图推卸公约规定的责任和义务。能力建设成了谈判中各方都认可但实际进展不大的议题。

（二）谈判进程和现阶段的主要进展

1999年，公约下第一项针对发展中国家能力建设的决定（第10/CP.5号决定）由第五次缔约方大会（COP5）通过，该决定明确认可了发展中国家加强能力建设的需要，强调发展中国家的能力建设必须要以发展中国家为主、要反映出发展中国家的优先需要、要在发展中国家执行，并决定公约的资金机制要为此提供资金和技术支持。同时，第10/CP.5号决定的附录为《发展中国家缔约方能力建设需求一览表》，罗列了机构的能力建设、清洁发展机制下的能力建设、技术转让、人力资源开发、适应、国家信息通报、协调与合作、公众意识、改进决策九大项发展中国家的能力建设需求。

为支持发展中国家提高公约履约能力，2001年第七次缔约方大会（COP7）通过了《马拉喀什协议》，确定了发展中国家能力建设框架，为发展中国家的能力建设活动及后续谈判提供了较明确的指导。协议指出，要通过多种形式加强发展中国家在应对气候变化领域的能力建设，发达国家缔约方应为发展中国家缔约方的能力建设提供资金和技术支持；能力建设应由发展中国家自己主导，应“在实践中学习”，能力建设的基础应是发展中国家已开展的工作及在多边和双边组织的支持下开展的工作。《马拉喀什协议》首次以公约决议形式规定了能力建设的需求领域和范围：①体制上的能力建设；②增强和/或创造扶持型的环境；③国家信息通报；④国家气候变化方案；⑤温室气体清单；⑥脆弱性和适应评估；⑦执行适应措施方面的能力建设；⑧减缓办法执行情况的评估；⑨研究和系统观测；⑩技术的开发与转让；⑾提高决策能力；⑿清洁发展机制；⒀因执行公约第4条第8款和第9款而产生的需要；⒁教育、宣传和培训；⒂信息与联网。其中国家信息通报、研究和系统观测、技术的开发与转让等目前已成为公约下的独立议题。2005年，《京都议定书》缔约方大会决定，发展中国家的能力建设框架在《京都议定书》的实施中同