在全球气候和环境变化背景下，国际社会和各国政府积极制定适应战略和规划，以便战略性、前瞻性、系统性地推进适应政策和行动^[1]。战略和规划都是具有前瞻性和系统性的政策设计，战略更侧重宏观尺度，主要是总体的目标设计、指导性的原则和行动的方向。规划更偏重实施与操作层面，如行动计划。一些中长期规划兼具了战略性和操作性的特点。对适应问题的属性认识不同，加之各国的政治文化体制差异，使得各国推进适应气候变化的政策路径有所不同。有的是自上而下的顶层设计，经由国家或部门适应战略的推动，有的是地方政府和社会各界自下而上的自发行动^[2]。

2013年11月，中国发布了《国家适应气候变化战略》，成为中国适应气候变化领域的行动指南。本文针对此战略出台的背景、内容及其实施过程中可能面临的挑战进行了分析，并就如何推进适应规划、落实区域适应格局提出了几点政策建议。

一 《国家适应气候变化战略》出台的背景

气候变化作为全球最重要的环境问题，需要通过适应议题的主流化纳入各国国内的可持续发展政策与实践之中^[3]。与减缓适应气候变化相比，适应气候变化问题具有更大的复杂性。我国作为发展中国家，面临着适应赤字和发展赤字的双重挑战，同时还需要协同减排和社会发展等多重目标。2007年，中国发布了《应对气候变化国家方案》，提出了适应气候变化的几个重点领域。2012年，中国发布了《应对气候变化“十二五”规划》。2013年11月，国家发改委发布了《国家适应气候变化战略》，成为中国在适应气候变化领域的战略指南及纲领性文件。

《国家适应气候变化战略》（以下简称适应战略）从2010年启动，历经3年多的编制过程，建立了“国家适应气候变化方案编制工作领导小组”进行组织和协调工作。经过数轮专家讨论和部门反馈，形成了最终文件，并由国家发改委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、林业局、气象局、海洋局9部门联合签署发布。战略包括前言和五大部分，具体为：①面临的形势；②总体要求；③重点任务；④区域格局；⑤保障措施。适应战略明确指出中国适应气候变化任务的艰巨性和复杂性，“我国是发展中国家，人口众多，气候条件复杂，生态环境整体脆弱，正处于工业化、城镇化和农业现代化快速发展的历史阶段，气候变化已对粮食安全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行安全以及人民财产安全构成严重威胁，适应气候变化的任务十分繁重，但全社会适应气候变化的意识和能力还普遍薄弱”。针对这一现状，战略提出了适应气候变化的指导思想、决策原则、主要目标和重点任务，提出了中国适应气候变化的七大重点领域（基础设施、农业、水资源、海岸带、森林、人体健康、旅游业）、三类区域布局（城市化地区、农村发展地区、生态安全地区），以及通过完善机制、能力建设、资金支持、技术支撑、国际合作等方面保障适应战略的落实^[4]。

二 对《国家适应气候变化战略》的评价

从各国适应战略的内容及其实施效果来看，适应战略应该包括以下核心内容和要素：①在充分认识气候变化风险、影响和脆弱性的基础上，明确适应的重点领域；②评估现有的适应能力基础，分析潜在的问题和不足，尤其是如何解决气候变化及其风险的不确定性问题；③针对长期适应行动的决策原则、主要目标、优先工作；④适应战略如何与其他政策领域进行协调或整合；⑤适应战略的实施及评估，包括沟通与分享、责任与职责、实施、监督、效果评估、研究支持、激励机制等^[5][6]。为了保证适应战略的有效实施，一些国家（如欧盟及其成员国）在适应战略中突出了过程监督及效果评估的内容。例如，针对规划和决策过程的前、中、后三个阶段，明确规定了相应的任务：①如何组织适应规划的编写工作；②适应决策的内容，包括规划的目标、风险要素、影响对象以及适应的关键领域、优先行动等；③适应战略的实施、监督及效果评估，包括实施的主体、谁负责监督、在什么时间、由哪些机构进行评估；等等。

从一个适应战略应当包括的内容来看，适应战略体现出较强的系统性、战略性和前瞻性，囊括的内容较为系统、全面，分析了中国适应气候变化的工作现状以及气候变化的影响、趋势和薄弱环节，明确了指导思想、决策原则和