引言

《联合国气候变化框架公约》（以下简称“公约”）下德班平台的谈判将在2015年完成，届时，各缔约方将对2020年后的国际气候制度做出相应的承诺，而作为温室气体排放大国，我国也将面临做出有法律约束力的国际承诺的压力。我国已经承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，这一减排目标已经纳入我国“十二五”规划纲要，未来还将作为约束性指标推动我国社会经济的低碳发展。新的减排承诺形式尚未确定，可能是相对量（排放强度）目标，也可能是绝对量（排放总量）目标；可能涵盖所有温室气体，也可能仅仅针对二氧化碳。无论新承诺的形式如何，中国应对气候变化工作都将走向一个新的纪元。在这个大背景下，全球应对气候变化的势力格局发生着深刻的变化，体现在经济发展格局的变化、主要温室气体排放趋势的变化、国际合作新形势等方面。与此同时，国内应对气候变化工作也愈加紧密地结合环境保护工作和生态文明建设深入开展。考虑到应对气候变化工作在一定程度上能够实现环境保护工作的协同效应，因此温室气体和局域污染物的协同控制应受到充分重视和肯定。

一 国际气候新形势

（一）国际经济和排放格局的新变化

世界银行2014年4月30日发布的《购买力平价与实际经济规模——2011年国际比较项目结果摘要报告》^[1]显示，以购买力平价法（PPP）计算，中国的经济规模在2011年已经达到美国的86.9%，比2005年的43.1%提高1倍多。据此，该报告做出预测称，2014年中国可能超越美国，一跃成为全球头号经济体。尽管该报告并未得到中国国家统计局的承认，但是它的发布意味着国际社会对中国经济体量发展的肯定。同时，由于中国具有异于西方社会的意识形态，这种肯定也可解读为一种担忧，这无疑会加重国际社会对中国的防范心理，使中国处在新一轮气候变化国际谈判中的不利地位。

谈及温室气体和局域污染物排放，中国更是众矢之的。根据国际能源署2013年发布的数据，中国化石燃料燃烧导致的二氧化碳排放自2007年以来超越美国稳居世界第一，且排放增长势头强劲。比较而言，美国的绝对排放虽高，但有下降趋势（见图1）。廷德尔中心（Tyndall Centre）等来自14个国家46所科研机构的77位气候变化领域的学者在2013年11月25日联合发布的全球碳预算报告中指出，2011～2012年美国和欧盟的绝对排放都已经下降，而中国和印度的排放还在快速增长，增势并未放缓（见图2）。

图1 中美化石燃料燃烧导致的二氧化碳排放占世界排放格局

图2 中国、美国、欧盟、印度成为化石燃料燃烧排放二氧化碳量最大的四个经济体

同时，我国以煤炭为主的能源消费结构加上粗放型的经济增长方式导致了局域污染物的高排放。自20世纪90年代起，各项污染物排放迅速增加：1990年二氧化硫排放居世界第一；2001年化学需氧量排放居世界第一；2008年氮氧化物排放居世界第一。这样造成了我国在目前的气候变化国际谈判中面临着日益严峻的减排压力。纵观国际发现，在实践中，应对气候变化与环境治理工作密不可分，应对气候变化工作归根结底要落实到节能和提高能源资源利用效率以及保障人们环境健康的根本上来。

总之，国际经济发展和排放格局的变动，不仅是对各国应对气候变化工作的挑战，也是对各国环境保护工作的挑战。

（二）全球治理结构的新动向

随着世界经济和排放格局的变动，国际地缘政治格局也在发生着深刻的变化。在公约授权的气候变化谈判领域，原有的欧盟、伞形集团、发展中国家三边争霸的格局一步步地被瓦解和碎片化。如今，在德班平台单轨谈判下，欧盟受经济危机影响内部难以协调统一立场；发展中国家更是出现小岛国联盟、最不发达国家联盟、非洲联盟、石油输出国集团、玻利瓦尔联盟、立场相近国家等不同立场集团；伞形国家则缺乏承诺意愿，纷纷退出《京都议定书》，并在德班平台谈判下坚持强硬立场。在谈判的议题中，适应和损失损害议题在近几年逐渐受到更多的关注。气候变化对环境健康的影响及其带来的损失损害的经济性评估在很大程度上分散了谈判的资源。

而在公约外，随着全球经济合作在各个领域的延伸，应对气候变化工作渗透到多个国际公约下。《生物多样性公约》（CBD）中专门设置了气候变化相关的议题，就地球工程、可持续发展林业等问题如何在两公约下协