本文汇集了中国与全球化研究中心对2010～2011年有关海归人才引进政策的主要研究。其中第一部分至第五部分侧重引进海外人才方面，分别从完善我国引进海外高层次人才相关法律、完善中国绿卡制度、完善海外高层次人才引进工作机制、更好吸引海外人才、“千人计划”吸纳人文学科的高端人才等招才引智政策方面提出建议。

一 有关完善我国引进海外高层次人才相关法律的建议^[1]

2011年11月29日，美国众议院两党以压倒性的389对15票，通过一项吸引高学历移民的法案，该法案将实施并将在2015年完全取消职业移民的国家配额上限。此法案将大大缓解目前中国和印度的职业移民第二优先（具高等学位或特殊能力者）排期，也使亲属移民的国家配额上限放宽了1倍多。在美国每年授予硕士和博士学位的人中，多半是外国人，其中华人占相当分量。美国每年接受约14万名职业人才移民，这是美国移民和出入境管理的重要组成部分。为公平起见，移民法规定每个国家的移民人数不得超过总配额的7%（即9800名），但这一规定却使人口较少的冰岛，与人口众多的中国和印度不得不面对相同的标准。于是，来自中国、印度的申请者需要经过极为漫长的等待。美国高科技产业界一直呼吁国会放宽高科技人才的移民限制，而这项新通过的法案将使美国吸引中国人才不再受到配额的限制。相比之下，我国人才引进方面的立法已经严重滞后，对中国的人才引进十分不利。

改革开放以来，中央一直非常重视引进海外高层次人才，并取得了明显成效。但由于中国引进海外高层次人才法律源于多处而且法律位阶低，便产生了权威性不够，法律冲突严重，缺少适时修正，适应性差，行文笼统和模糊，不便于实施等方面的问题。由于中国引进海外高层次人才法律是以政府行政管理为主要指导思想，便产生了以行政许可审批为主、重资格审批轻入境后规范、忽视独立工作签证和独立技术移民、逆向引导外国人才流动、没有建立雇主担保或提名制度、缺少用人单位责任规定、外国人工作许可管理和外国人来华事务管理不统一等方面的问题。以上问题司空见惯但是迫切需要解决，否则可能使中国引进海外高层次人才工作在与决策者和执行者愿望相悖的僵化和保守的框架内徘徊。

我们注意到，各级政府对引进海外高层次人士所引发的各种问题是高度重视的，也采取了解决问题的措施。但是，要从根本上解决这些问题，需要从法制建设上反思。如果不能从法制建设源头上处理好海外高层次人才出入境、工作、居留和融合的关系，引进海外高层次人才引发的问题会进一步加剧，以致影响经济和社会发展乃至改革开放的进程。

为此，我们建议国家有关机关就《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（以下简称《外国人入境出境管理法》）、《外国人在中国就业管理规定》、《外国人在中国永久居留审批管理办法》和草案及其配套管理办法进一步征求专家意见，作出相应的修订。具体依据和理由如下。

1.确立引进海外高层次人才促进国家经济社会发展的立法目的

依据引进海外高层次人才战略，有关法律应将引进海外高层次人才促进国家经济社会发展作为最重要的工作之一，《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》指出：“引进海外高层次人才是一项重大而紧迫的战略任务”，要“充分发挥海外高层次人才在国家经济社会发展中的作用”。引进海外高层次人才离不开外国人出入境、在中国工作及在中国永久居留，但是与此相关的三部重要法律《外国人入境出境管理法》、《外国人在中国就业管理规定》、《外国人在中国永久居留审批管理办法》都忽视了本身应该明确的引进海外高层次人才促进我国经济社会发展的立法目的。《外国人入境出境管理法》第1条规定：“为维护中华人民共和国的主权、安全和社会秩序，有利于发展国际交往，特制定本法。”《外国人在中国就业管理规定》第1条规定：“为加强外国人在中国就业的管理，根据有关法律、法规的规定，制定本规定。”《外国人在中国永久居留审批管理办法》第1条规定：“为规范外国人在中国永久居留审批管理工作，根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则的有关规定，制定本办法。”《外国人入境出境管理法》中的“有利于发展国际交往”着重点在对外，引进海外