在经历了30多年的改革开放以后，我国的综合国力取得了相当的成就，但付出的环境代价也相当惨重。目前中国面临着大气污染、水环境污染、垃圾处理、土地荒漠化和沙灾、水土流失、旱灾和水灾、生物多样性破坏、持久性有机物污染等重大环境问题。环境保护部环境规划院公布的环境经济核算结果表明，连续5年，我国环境退化成本从5118.2亿元提高到8947.6亿元，增长了74.8%；虚拟治理成本从2874.4亿元提高到5043.1亿元，增长了75.4%。^[1]这说明，我国经济发展造成的环境污染代价持续增长，环境污染治理和生态破坏压力日益增大，环境保护已成为我国迫在眉睫的重大问题。

加拿大是实现可持续发展战略最积极和最有成效的国家。近年来，加拿大面临的主要环境问题涉及资源管理、气候变化、大气污染、水污染和固体废弃物管理等方面。虽然我国和加拿大的政治制度、经济发展阶段不同，但面临的环境问题和环境治理过程中有许多共同之处，因此，加拿大环保治理的经验，尤其是近年来，加拿大各级政府通过建立有效的合作平台，实施全社会协商一致达成共识的合作治理，取得了明显的环境保护效果，其做法和取得的经验值得借鉴。

一 何谓合作治理

合作治理是近年在西方国家尤其是加拿大和美国出现的，旨在解决跨域跨部门公共问题的一种新的治理形式。它的出现一方面是基于全球化时代的来临，行政管辖边界变得越来越模糊，“政府机构一再发现，因为组织边界的分割，很难去实现公众的需求。在一个快速变化的世界里，最佳的解决方案不是重新设计组织图表，而是融化组织间的强大边界”。^[2]另一方面，现代社会的奇特问题（wicked problem）不断出现，^[3]没有一个政府部门有足够的能力去解决这些问题，传统的管理手段日益捉襟见肘。在这样的背景下，合作治理应运而生。

那么，怎样的治理模式叫作合作治理？近年有代表性的理解有以下几类。

第一类研究认为合作治理是“由政府发起的，一个或多个政府部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排”。^[4]这类研究强调合作治理的发起者是政府，强调政府在合作治理中“对合作过程适度管理”，^[5]“设置和维护明确的基本合作规则、建立相互信任、促进对话”，^[6]是“合作过程的管家，促进和维护合作过程”。^[7]

第二类研究认为合作治理是“一组相互依存的利益相关者，通常来自多个部门（公共的、私人的以及非营利部门），为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题而协同工作并制定相关政策的过程和制度”，^[8]强调合作治理是一个协商的过程。^[9]协商的行为表现为，参与者公开地共享解决问题的信息和知识，一视同仁地对待所有参与者的意见，并且在做出集体结论之前周全地考虑所有可获得的信息。协商过程往往以对话为特征。认为“如果没有真正的对话，合作治理中的利益相关者就无法从他们的多样性和相互依存的关系中获益”。^[10]因此，通过协商，能厘清与决策有关的多种利益和观点，^[11]这将有助于更好地理解不同的利益相关者的真实想法及其原因。这也有助于寻找对公共难题的可替代解决方案。通过这种方式，合作治理在大多数利益相关者的最重要的问题上能达成集体决策。

第三类研究认为合作治理是“为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共部门，跨不同层级政府，或跨公共、私人、公民团体的，公共政策制定和管理的过程和结构”。^[12]这些理解不局限于仅仅是正式的、政府发起的合作，也不局限于政府和非政府部门的参与。它包含多伙伴治理，既包括政府之间、私人部门、公民社会和社团，还包括联合政府，以及诸如公私伙伴、私营和社会伙伴、联合管理等多种混合安排制度。它们还包括许多与集体资源管理有关的、以社区为基础的合作，以及政府间合作，诸如由联邦和州政府共同治理州际河流流域，还有联邦机构之间在公众健康或气候变化研究方面的合作。^[13]

综合学者们的研究，发现无论对合作治理持何种理解，都不约而同地强调了合作治理的三个特点：第一，合作治理是为了解决那些仅凭政府部门，或仅靠单个组织而无法解决的公共难题，通过政府、企业、社会团体、公众等共同参与和协商，取得共识，来制定和执行政策的治理