土地不仅是城镇化发展的基本物质支撑，而且是促进新型城镇化、实现城乡一体化发展的重要经济要素。截至2013年年末，我国城镇化率已达53.73%，按照国际经验，尚处于快速城镇化阶段，未来仍需要大量的建设用地。目前，我国集体建设用地在建设用地总量中占有相当大的比例，统计数据显示，全国集体建设用地总量为1700万公顷，相当于全部城市建设用地的2.4倍，而使用的集体建设用地一半以上是通过土地流转的方式得到的。农村集体建设用地显然已经成为支撑新型城镇化健康协调发展的重要存量空间。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了市场在资源配置中起决定性作用，其中，涉及土地制度改革方面的，主要包括建立城乡统一的建设用地市场、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、赋予农民更多财产权利等主要内容，这预示着推进集体建设用地制度必须要改革创新，才能成为新型城镇化建设和现代化建设的重要支撑。

一 我国集体建设用地制度的主要特征及问题

所谓土地制度，指那些影响土地利用的制度因素的总和。具体而言，则指人们在一定社会制度下占有土地的形式，包括土地的所有、占有、支配和使用诸方面的关系。土地产权制度主要涉及土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用制度及土地流转制度，它决定着土地使用过程中各利益主体之间的权利、责任、利益关系。只有将土地所有权纳入产权序列中统筹考虑，才有实际意义，因此可以将土地所有权称为土地所有者产权。

土地制度体系中最根本的是土地所有制，它决定土地所有权归属。土地所有权是土地所有制的法律体现形式，土地所有权是土地所有者拥有的、受到国家法律保护的排他性专有权利，属于上层建筑；而反映一定社会中人们对作为生产资料和重要社会财富的土地占有关系的土地所有制，则属于经济基础范畴。在社会分工已极其深化的今天，土地所有者已不可能完全独立地行使土地所有权所有职能，社会也越来越重视土地在实际利用或土地资产运营过程当中的效率以及对社会环境的效益问题。因此，确立和设定土地使用者产权，以及规范土地管理权便成为建立我国土地产权制度的核心。

（一）农村集体建设用地制度的内涵

1.农村集体建设用地及其流转的含义

农村集体建设用地是农民从事第二、第三产业生产及其居住的空间承载地，包括村及乡镇办的企业、商业服务业、工业小区及仓储、农村居住用地，农村公共服务及其基础设施用地等，土地产权为农村集体所有。其中，具有生产经营性质的农村建设用地，如乡镇办的企业、商业服务业、工业小区及仓储等用地，属于农村集体经营性建设用地。

农村集体建设用地流转则是指农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等形式，将集体建设用地使用权有偿转让给其他经济主体使用的行为。允许集体土地进行流转，赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，为农民获得合理的土地权益提供了前提。

2.农村集体建设用地制度内涵

集体建设用地制度是关于农村集体建设用地权利归属、取得、流转、权益分配以及处分的一系列制度规范，它由权益主体、客体以及保障主体有效作用于客体的环境体系。其中，权益主体包括法人和自然人，权益客体是指农村集体建设用地实物及附着其上的权利，环境体系则是指基本技术信息系统、法律法规体系。

按照我国现行法律法规，集体建设用地的所有权归农民集体所有，由乡、镇、村、村民小组等农业集体经济组织负责经营和管理。

（二）我国集体建设用地制度的建立

20世纪中叶的土地改革，结束了数千年的奴隶社会和封建社会的土地私有制，随后逐步建立了城市土地国有、农村土地集体所有的土地公有制。

新中国成立初期（1950～1952年），没收或征收地主土地，分配给农民的土地，“由政府发给土地所有证”，明晰农民对土地的产权，经历了短暂的农村土地私有制阶段。随后，通过互助组、合作社（1953～1957年）以及人民公社（1958～1978年）生产关系及农村经营体系的变迁，形成了城乡土地二元主体结构以及农村集体土地“三级所有，队为基础”的土地所有制格局。21世纪初，这一土地制度格局进一步固化。

我国《宪法》（