一 深圳集体建设用地管理制度创新背景

（一）国家顶层制度设计提供了集体建设用地管理制度创新方向

我国长期实行城乡二元土地所有结构和管理体制。随着经济社会的发展，传统二元土地管理制度及配套的土地利用管理模式对经济支撑和城市建设的推进效用不断递减。2008年中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，集体建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。党的十八届三中全会以后，中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确提出建立城乡统一的建设用地市场。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的公布将城市化和城乡统筹发展结合起来。从目前趋势看，国家顶层制度设计的原则性框架响应了集体土地产权保护和资产经营的现实诉求，为集体建设用地管理制度创新明确了着力点和方向。

（二）各地集体建设用地流转实践提供了丰富的经验参考

农村集体土地入市问题一直是学术界研究的热点，国内部分地区在中央授权下陆续开展了实践探索，比较典型的有广东省（2005）、安徽芜湖（1999）、浙江湖州（2001）、四川成都（2010）、重庆市（2008）等，基本做法是在坚持同地同价同权的原则下，允许集体建设用地参照国有建设用地进行交易，但禁止商业经营性开发。不同城市试点集体建设用地流转的侧重点存在差异，主要有两种模式：^[1]一是“保权分利”模式，是指集体土地所有权性质不变，集体经济组织仍作为土地所有者获取收益，土地按照“两种产权，同一市场”的原则实施管理，产生的收益由集体经济组织、乡镇以及县、市政府按比例分配。安徽芜湖“三个集中模式”，山东临沂、河南安阳、江苏苏州“两种产权，统一管理”模式等均属此类。二是“保权保利”模式，指集体建设用地通过使用权转让、作价入股、租赁、联营、联建等方式入市，国家不再直接参与对土地流转收益的分配，主要代表是广东省。广东省早在2003年就颁布了《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，之后于2005年颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许集体土地“同地、同价、同权”进入统一的土地交易市场。

（三）集体建设用地管理制度创新是深圳新一轮土地制度改革的重要内容

深圳自特区成立以来，土地管理制度创新主要围绕国有土地有偿使用及市场化配置，并通过征转地解决城市国有建设用地供应和城市空间外拓问题。随着经济发展，城市发展空间平台产生了质的变化，通过外延式扩张新增建设用地已逼近极限。尽管2004年的城市化转地使深圳名义上实现了行政辖区内所有土地国有化，但事实上大量原集体土地（包括已建和未建用地）仍掌控在原村民或继受单位手中。效益低、利用成本高，是深圳新一轮土地制度改革必须面对和迫切需要解决的问题。2012年2月，国土资源部和广东省《关于深圳市土地管理制度改革总体方案的批复》要求深圳围绕土地产权、用途管制和有偿使用制度改革以及土地二次开发利用等进行创新研究，探索建立高度城市化地区土地利用和管理新模式。能否处理好原农村集体建设用地管理问题，关系到制度改革的成败。

二 深圳集体建设用地管理制度演进历程

（一）特区设立阶段（1992年之前）

特区设立之初的土地制度顶层设计旨在盘活土地资产，使之资本化，以解决城市建设资金不足问题。1981年11月《深圳经济特区土地管理暂行规定》指出：特区范围内已开发和待开发的矿藏、水流、荒地、耕地、山林等，由政府统一管理；政府根据需要，依法实行征购、征用或者收归国有。1988年1月，《深圳经济特区土地管理条例》规定特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。1991年5月，《广东省经济特区土地管理条例》规定特区土地实行统一规划，统一征用，统一出让，统一管理。但上述文件主要是针对国有土地。1992年7月，深圳出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对特区内农村土地采取以下两种途径国有化：一是对集体所有尚未被征用的土地实行一次性征收；二是已划给原农村集体工业企业的用地和私人宅基地，使用权仍属原使用者。该时期在原特区内出现了大量违规用地的现象，但特区外区域由于经济发展尚处于起步阶段，对建设用地需求小，违建行为也较少