一 问题的提出

21世纪以来，借助全球化浪潮的推力，我国工业化、城镇化和经济市场化快速推进。在实现经济高速增长的同时，我国城市房价也在持续快速攀升，城市普通居民住房可支付能力与市场房价之间的差距不断拉大，既成为诸多经济与社会矛盾聚集的焦点，又给新型城镇化战略带来了重重阻力。正如习近平在2013年10月29日中共中央政治局住房问题专题集体学习会议上的讲话所指出的，“住房问题既是民生问题也是发展问题……关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定”。2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确指出，“健全符合国情的住房保障和供应体系”是全面深化改革的重要一环。还特别指出，“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”，是完善城镇化健康发展体制机制的重要组成部分。

著名福利经济学、诺贝尔经济学获得者阿玛蒂尔·森曾经指出，所谓贫困，本质是对发展机会的功能性丧失（Sen，2005）。联合国人居组织（UN-HABITAT）发表过多篇宣言，指出住房贫困不仅是收入和财富贫困的结果，更可能是贫困的原因。同时还指出，改善住房条件是摆脱贫困的重要工具（UN-HABITAT，2010）。很多社会经济协调性较好的国家，在其从中等收入国家向发达国家转型中，都把住房供应体系建设当作一项基本国策来慎重对待，如新加坡。知名学者郑永年曾指出：“新加坡的住房政策，从一开始就是其国家建设的一项基本政策，是新加坡国家建设核心中的核心。”（郑永年，2009）。

本文试图解答四个问题：中国当前住房供应制度的历史由来和决定机制是什么，这个制度出了哪些问题，问题背后的根源是什么，如何治理这些问题。在此基础上，本文提出，中国住房供应制度需要顺应新型城镇化发展战略的时代要求，实现“经得起实践、人民、历史检验”的历史性重构。从国际经验和中国国情出发，本文提出以“三位一体”（保障住房、社会住房和市场住房）为核心的住房供应制度重构整体思路。

二 中国住房供应制度演变的历史逻辑

我们把住房模式定义为包括住房供应体系、住房消费体系、公共政策对住房供需政策调节体系三个子体系构成的整体。理解住房供应体系，不能离开住房消费体系，更不能离开公共政策对住房供需双方的调节，三者相互内生，合为一体。

在住房模式的整体视角下，我们发现，在每一个历史发展阶段，住房模式的选择都体现了经济和社会发展战略的时代要求，但住房模式又会对经济和社会发展进程发挥反作用。住房模式在经济和社会发展中的作用，很多时候重要的超乎我们的想象。

（一）中国住房供应所扮演的城市融资功能

改革开放后的三十多年，以1994年、1998年和2004年为三个重要时间节点，中国城镇住房供应体系与经济社会发展的互动关系发生了根本性转折。

1979～1998年，在计划经济模式逐步被市场经济模式取代之后，城镇住房供应体系从封闭走向开放、从无偿走向商品、从实物分配走向货币化、从计划分配走向市场化。这不仅满足了让城市居民住房条件得到尽快改善的经济与社会发展需求，而且满足了市场经济对劳动力流动和企业独立运营的必然要求。

1978～1998年中国经济发展的基本逻辑是“工业化=>城市化”，住房与经济社会发展的基本关系是：经济发展通过劳动力增加和原有居民收入增长刺激住房需求上升，带动住房存量扩张，从而促进城市化。但1994年以分税制为触发点，中国的工业化进程注入“以地引资”的概念和机制，使1994年之后的中国工业化与城市化的互动关系开始发生逆转。

1994年～20世纪末，在分税制的刺激诱导下，中国地方政府的“GDP锦标赛”在经济发展中的作用越来越大（周黎安，2007）。一个流行模式是，地方政府先以低价甚至免费工业用地出让和基础配套设施补贴等吸引外来投资，带动城市经济发展，再用城市经济发展之后的住宅与商用土地增值来对冲低价工业土地出让的损失，只要运作良好，则可以形成一个正循环（陶然等，2009）。这种模式可称为基于“以地引资”的工业化。

1998年基于单位福利分房的住房供应体系被打破，城镇住房供应体系中商品货币化交换和市场机制占据了主导。这个时期城镇居民的住房消费开始活跃，但主要还是取决于居民收入，城镇住房还远没有成为投资品。尽管这段时间政府文件中不断