一 城镇化投融资现状及其存在的问题

自十六大以来，我国城镇化发展迅速，城镇化率以平均每年1.33个百分点快速推进。在此次政府为主导的过程中，政府投融资模式也发生了重大的变化，基础设施与公共服务的投入由政府财政预算逐渐转变为预算内外财政、银行贷款、城投债等多种融资方式，具体地，地方政府的预算内收入在很大程度上服务于吃饭财政，而预算外财政收入和各种金融手段为基础设施建设服务。

这种城镇化发展的政府投融资模式变化，主要是由中央与地方政府财税体制改革推动的。在分税制改革之后，各个地方政府竞相采取减免地方税，提供廉价工业用地、补贴性配套基础设施等优惠条件吸引制造业来当地落户。为了吸引潜在的投资者，各地方开发区都事先进行所谓“三通一平”等配套基础设施建设，另外同时还制定各种优惠政策来进行竞争性招商引资。各地方政府之所以如此不惜成本进行大规模招商引资，一方面是希望获得制造业创造的增值税和企业所得税，另一方面更为注重的是当地制造产业的发展对其服务部门增长的大力推动，同时带来相关营业税，以及更为有价值的商、住用地的土地出让金等收入。^[1]正是出于以上考量，各地方政府在低价出让工业用地的同时，往往高价“招拍挂”出让商、住用地来获得超额收益，实现“堤内损失堤外补”。

当前，各个地方政府的主要收入来源，在预算内部分是靠工商企业税收增长，在预算外部分是靠“土地财政”收入。在这一收入格局下，各地方政府除预算内收入外，主要是以土地出让金为主的各种预算外收入，以及对外举债（即主要通过地方投融资平台抵押贷款和发行城投债）融资模式来解决城镇化过程中的投融资问题。

20世纪90年代末，地方土地出让金占地方预算收入的比例为10%左右，但该比例在近几年上升并稳定在40%～55%，而且在经济发达地区比例还更高。根据有关资料，2012年，土地出让收益与土地相关税收合计毛收入占财政收入的73%，净收入为地方财政收入的45%。2013年，房地产税收收入首次超过2万亿元，土地出让金收入突破4万亿元，同比增长超40%，其中房地产“五类”税收（契税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、房产税，房产税暂未开征）突破1.2万亿元，比2012年增长约21%。

除土地出让收益及相关税收收入外，地方政府融资的另一主要渠道则是债务融资，主要依赖地方融资平台，以银行贷款和发行债券方式进行（截至2013年6月末，余额占比分别为56.56%、10.32%）。地方政府设立的融资平台公司，一般包含城市基础设施建设、各类开发区或园区平台、公用事业类融资平台、国有资产管理中心、土地储备中心等，将土地、国有企业股权、规费、国债收入等资产划拨注入，并通过如下三种主要方式进行融资：一是银行项目贷款，二是发行“城投债”，三是融资租赁、信托私募等商业融资方式，以缓解地方基础设施建设、公用事业等项目建设资金的不足。无论哪一种方式，土地作为地方政府的重要资产都发挥着极为关键的作用，即所谓“土地金融”。国家审计署2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿元，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿元，全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。从举债主体占比来看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位仍是地方政府的主要举债主体，在债务余额里占比分别为38.96%、22.69%、13.39%；与2010年相比，债务余额量分别增长了40.22%、62.55%、39.33%。

近几年来，各地方纷纷建立了地方融资平台进行融资，地方融资平台的数量出现爆发性的增长，2012年仅新增的发债主体就有336个，已共有756家城投公司发行城投债券，几乎大部分城市和地区都成立了城投公司。伴随城投企业数量的突增，城投企业整体资质逐渐弱化，县级、市级的城投企业数量增加，资质参差不齐。在2012年新增的336家城投公司中，最多的是AA级和AA-级的城投企业。

地方融资平台公司获得银行贷款主要是通过土地抵押方式。其通常的做法是，在土地储备中，土地管理部门根据规划确定储备土地的供应用途、年限等，向土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。另外，土地储备中心还可以在储备土地的收益权上设立质押，向政府控股的开发区或平台公司进行贷款担