一 传统的地方政府负债形成原因

（一）城市发展融资的基本架构

传统城市融资架构特征可以表述为，地方政府为了实现城市建设和发展的目标，选择与城市发展相关的项目，以融资平台为融资主体，从市场获取资金来支持城市建设。

参与城市建设融资过程中的主体主要有三类，即地方政府、融资平台、金融机构。地方政府是资金的需求方，但是由于《预算法》的限制，不能作为真正的融资主体与金融机构对接融资。融资平台，是政府进行建设的融资主体，它依靠政府资产注入、还款支持等条件，充当政府融资的管道角色。金融机构，是城建资金的来源方，在确定资金投向时，除了评价平台公司及项目条件外，更侧重考虑对地方政府信用的评价（见图1）。

图1 传统城市建设融资基本架构

（二）传统城市融资发展历史

对于城建融资的发展，有很多负面的解读和评价。但其基本架构形成有特定的历史原因，不可一味负面解读。这种融资架构是在特定历史环境下产生的。首先，1994年开始的分税制改革，对中央与地方财权事权进行了划分，地方政府财权被上收，而事权又被下放，导致了地方政府城市建设任务众多而且资金短缺的问题。与此同时，地方政府又不得自行发债，不得列赤字，致使地方政府无法融资进行城市建设。在这样的时代背景下，催生了城投公司这一产物，以及与之相配套的金融市场的开发性金融创新。

1.制约地方政府融资的政策背景

1994年，我国开始进行分税制改革，重新划定中央与地方的财权事权范围，改革的结果导致财权上移而事权下移。现行税收体制下，地方政府在进行城市建设时面临资金不足的问题。与此同时，1994年颁布的《预算法》，规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”也就意味着地方政府不能作为信用主体对接金融市场发行市政债券。

2.城建融资平台公司应运而生

地方政府通过成立融资平台公司进行融资，从而规避政策的制约。上海是国内最早开始探索建立投融资平台的地区，早在1992年，上海市就成立了上海市城市建设投资开发总公司，从事城市建设投融资工作。此后，各地纷纷效仿，成立城投公司，承担政府融资工作。纵观城投公司的发展历史，有两个时期是各地城投公司成立的高峰时间，分别是1999～2003年、2008～2009年，这两个阶段城投公司成立的高峰期都是出现在中央出台投资拉动经济增长的战略和实施计划之后，地方政府为满足大量城市建设投资需求纷纷设立融资平台。

从1992年上海成立第一家城投公司开始，到21世纪相当长的一段时间里，地方政府绝大多数是利用土地资源支持城市建设，城投公司并没有大量涌现。至2008年年末在刺激经济的政策下，城市建设除依靠土地资源外，还需要融资来支持，城投公司开始涌现，由2008年年末的3000余家跃升至2010年的6576家。据统计，2013年6月，城投公司已达7170家，呈迅速蔓延趋势发展。

3.开发性金融推动传统城市融资发展

1994年，国家开发银行（以下简称国开行）应运而生，最初从事财政性或准财政性的政策性金融，到1998年开始迈出真正的开发性金融的第一步，将政府信用引用到市场。国开行行长陈元在其《政府与市场之间：开发性金融的中国探索》一书中写道，“开发性金融的基本做法就是通过融资把政府信用转化成企业靠自己的业绩在市场上立足的法人信用，用政府信用促进企业信用、法人信用的增长。”这也契合了在《预算法》限制下，政府通过平台公司融资的需求。2008年在4万亿投资政策的刺激下，许多商业银行纷纷效仿国开行，为融资平台提供商业贷款，支持融资平台的城市建设工作。

上述原因导致我国传统城市建设融资基本架构的形成。从历年债务来源的规模看，城投公司融资无疑成为地方政府债务的主要来源渠道。地方政府的建设冲动和融资管理手段的缺乏，导致融资平台融资在促进地方城市建设的同时，也为城市发展埋下了债务风险的隐患。

（三）地方政府债务的几种主要形式

2013年12月30日，审计署公布全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府性债务总额17.9万亿元。债务来源除政府各部门、城投公司的债务外，还包括国企、自收自支事业单位等主体的债务。其中，政府负有偿还责任的债务为10.89万亿元，负有担保责