一 实施背景

（一）深度城市化的时代要求与土地制度现实瓶颈存在矛盾

深度城市化是经济发达地区城市化发展的典型特征，是城市化发展的高级阶段。从深圳经济特区成立至1998年《土地管理法》确定省以下垂直管理、土地用途管制等重要管理体制的近20年时间里，深圳城市化进程表现出宏观制度和地缘优势下的自发性。深圳城市化是在经济快速发展、实操性制度跟进滞后背景下快速推进的，由此带来的后遗症是后续土地利用成本较高。如果继续延续既定的操作路径，在边际收益不断递减情况下，将面临更加高昂的实施成本。优化城市空间结构和管理格局、充分挖掘存量土地潜力是经济发达地区深度城市化发展的必由之路，创新土地管理模式是推动深度城市化的有效切入点。

（二）关于城镇化与土地制度创新的研究提供了充足的理论支持

城市化的实现方式包括土地城市化、人口城市化等。目前关于城市化的探索涵盖了土地、人口、就业、产业发展、生态保护等各个不同领域。以深圳为对象开展的高度城市化与土地管理有关问题探索主要包括建设用地布局、耕地保护、城中村改造、土地整备、城镇体系规划创新及规划编制思路调整、城市化深度推进、农村集体土地管理等方面。这些探索为推进城市化提供了多维的研究视角和思路，但较为细化的关于深度城市化土地开发模式的梳理分析仍有待进一步充实。

（三）宏观政策导向为土地制度创新提供了契机

十八大以来中央关于新型城镇化及建立城乡统一土地市场的政策导向日趋明显，为深度城市化的推进提供了创新方向。从地方层面看，深圳作为我国土地制度改革的先行者，率先步入高度城市化发展阶段，需要通过推进深度城市化解决城市发展建设问题。在此情况下，深圳较早进行了城市更新、土地整备等二次开发模式的实践，打开了深度城市化的突破口。2012年，经国务院、广东省联合批准，深圳启动了新一轮土地使用制度改革，提供了实施深度城市化的契机，并逐步开展多元化、多渠道深度城市化实施模式的探索。

二 土地整备模式分析

（一）实施背景简介

深圳经过约30年的高速城市化发展，建设用地后备资源不足与大量粗放利用土地并存，如工业用地比例偏大、效益低，区位条件好，难以发挥极差优势，旧屋村、城中村普遍存在，违法建筑遍地开花等。为挖掘土地潜力、缓解土地供求矛盾、拓展土地利用空间，深圳市政府于2011年出台了《关于推进土地整备工作的若干意见》。土地整备作为城市空间二次开发的一种模式，是优化产业结构和空间布局、提高土地利用效率的重要途径。

（二）内涵及主要类型

一般认为，土地整备是政府为优化配置土地资源、拓展城市发展空间、增强政府对土地资源的控管能力，结合城市规划发展单元划定的片区范围，划定一定区域，综合运用规划、土地制度等公共政策，实施土地归并、收购、置换、入股等方式进行权属调整及分割，并对调整后的土地以规划为依据实施整体征地拆迁、储备、出让等后续使用管理的过程。^[1]土地整备的一个显著特点是不完全以项目为载体，其实施方式包括收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）造地等。根据《关于推进土地整备工作的若干意见》，对现有土地用途、建筑物使用功能明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施等七类地可纳入土地整备。

（三）典型案例

目前深圳土地整备项目来源主要有三类：一是以市、区大型重点项目为核心，并辐射一定区域的土地整备片区；二是为拓展土地储备来源而实施的土地整备；三是为解决土地历史遗留问题而实施的土地整备。

1.项目型土地整备：深圳轨道11号线松岗车辆段土地整备

深圳轨道11号线起于福田中心区，止于宝安松岗街道，全长51.5公里，预计2016年通车。该线路宝安松岗车辆段征收房屋约46.2万平方米，占全线90%以上。为确保项目顺利建设，该线路房屋征收以土地整备形式纳入市2012、2013年土地整备年度计划。区政府作为土地整备责任主体负责具体实施，在全区选派干部，成立由分管副区长任总指挥的房屋征收指挥部，经过近4个月的强力推动，基本拆除完毕，并顺利移交建设，有效保障了项目落地。

一般情况下，轨道交通等线性工程对片区的作用局限于“点”和“线”，松岗车辆段作为土地整备项目推进，适当