冷战结束后，随着全球化进程的日益深入和国际政治经济格局的调整，全球治理（global governance）的问题正在日益引起国际社会的关注。它已经不是一种单纯的国际政治理论，而是目前国际政治中一个紧迫的实践问题。全球治理究竟是什么，它有哪些基本要素，全球治理兴起的原因何在，其前景如何？这些问题不仅为各国学者所关注，更为国际组织、各国政府和政治家所关注。要从理论上比较全面而深入地理解这些问题，有必要首先弄清楚治理和善治（governance and good governance）的理论。因为从一定的意义上说，全球治理是国家层面的治理和善治在国际层面的延伸。本文将分三个部分，第一部分论述治理与善治的一般理论，第二部分阐释全球治理理论的基本内容，最后一部分着重分析全球治理产生的原因并对这一理论做一简要的评估。

一

20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”^[1]“治理”概念之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance），从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance）。因而，治理、善治和全球治理不仅引起了学者的关注，也为政治家和政治组织所关注。以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的“第三条道路”或“新中派”明确地把“少一些统治，多一些治理”（less government，more governance）当做其新的政治目标，这一目标构成了“第三条道路”的重要内容。“施罗德把‘新治理’作为目前大讨论和推行新政治的一个主导概念，其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行‘新治理’，而新治理的核心是‘公民社会’。国家的行动能力受到限制，这是施罗德提出新治理的基本前提”^[2]。

一些重要的国际组织也纷纷发表正式报告，专门阐述治理、善治和全球治理问题。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”（Governance and Development），经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布一份名为“促进参与式发展和善治的项目评估”（Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance）；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”（Governance for Sustainable Human Development，Management Development and Governance Division）；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年也提出了一份名为“治理与联合国教科文组织”（Governance and UNESCO）的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一个名为“治理”（Governance）的专号。在前社会民主党国际主席、德国前总理勃兰特的倡议下，瑞典前首相卡尔森（Ingvar Carlsson）等28位国际知名人士鉴于联合国在1990～1991年海湾战争中所树立的威望，在1992年发起成立了“全球治理委员会”（the Commission on Global Governance），并且在1995年联合国成立50周年之际发表了题为《我们的全球之家》（Our Global Neighborhood）的行动纲领，目前该报告已经被翻译成15种语言在世界范围内广泛流传。该委员会在1999年再度发表了一份报告，进一步阐述公民社会和改善世界经济管理对于全球治理的重要意义。

20世纪90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理做出了许多新的界定。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机