2003年3月17日，联合国和柬埔寨政府经过长达数年的艰苦谈判就建立国际特别法庭“对民主柬埔寨时期所犯罪行进行起诉”的相关问题达成协议，该协议对国际特别法庭的组成、适用法律、审判规则等做出了详细的规定，标志着长期以来为国际社会所关注的审判红色高棉前领导人问题取得实质性突破。

一 提出审判红色高棉前领导人问题的国内外背景

①对严重违反国际法并犯有“种族屠杀”罪行的红色高棉前领导人绳之以法，保障人类尊严、维护普遍人权，为死难者寻求“公正与正义”是以联合国为代表的国际社会绝大多数成员的共同要求。

1975～1979年红色高棉执政时期脱离国家客观现实，大搞“乌托邦”式社会主义和党内肃反运动，国内大量人口因屠杀、饥荒等各种原因“非正常”死亡。根据耶鲁大学柬埔寨种族屠杀研究项目的统计，在红色高棉统治下短短5年的时间内，170万柬埔寨人失去了生命，死亡人数占当时柬埔寨全国总人口的21%，由此造成人类历史上最悲惨的“人间悲剧之一”，^[1]红色高棉前领导人也因此被指控犯有“种族灭绝”罪。

作为由各主权国家组成的当今最大的国际组织，联合国的主要目标之一就是确保世界各地个人的人权和基本自由得到普遍尊重。因此，如何确保犯有“种族灭绝”罪行的罪犯不能逍遥法外，如何在当今世界维护和平、正义和人的价值与尊严，是以联合国为代表的国际社会成员普遍关心的最重要的议题之一。

1948年12月9日联合国大会在通过的第260号决议中认为“有史以来，灭绝种族行为殃祸人类至为惨烈；深信欲免人类再遭此类狞恶之浩劫，国际合作实所必需”并为此通过了《防止及惩治灭绝种族罪公约》。该公约将“灭绝种族”定性为“国际法上的一种罪行”，“系指蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体，犯有下列行为之一者：一是杀害该团体的成员；二是致使该团体的成员在身体上或精神上遭受严重伤害；三是故意使该团体处于某种生活状况下，以毁灭其全部或局部的生命；四是强制施行办法，意图防止该团体内的生育；五是强迫转移该团体的儿童至另一团体。”^[2]该条约第六条则规定，凡被诉犯灭绝种族罪者，“应交由行为发生地国家的主管法院或缔约国接受其管辖权的国际刑事法庭审理之”。^[3]

冷战结束后，在西方国家“人权高于主权”等政治主张的影响下，以秘书长安南为代表的联合国在人权问题上的立场也与西方国家趋于一致，这对设立国际特别法庭审判前红色高棉领导人所犯罪行起了重要的推动作用。安南赞成将人权置于主权之上并将人权列为联合国各项工作的中心地位。他认为“人权是联合国中各国人民之间神圣联系的核心”，“联合国作为一个机构将一直将人权置于每项工作的中心地位”。^[4]“如果发生了人权受到严重和有系统的侵犯，我们不能袖手旁观，无所作为。”^[5]

②冷战结束以来，国际关系的实践也证明尽管各国之间还存在争议，但对施行“种族清洗”、“灭绝种族”政策从而造成严重人道主义灾难的当事人追究刑事责任，在某种意义上已成为当代国际关系的发展趋势。

第二次世界大战结束以来，在柬埔寨、波黑、卢旺达等国相继发生了种族灭绝、集体大屠杀等种种残暴暴行，特别是1993年在前南斯拉夫战争中出现的“危害人类罪”和以“种族清洗”形式出现的“灭绝种族罪”，再次引起了国际社会的关注。由于设在海牙的国际法院只处理国际间国与国之间发生的诉讼和纠纷，而不是以犯罪个人为审判对象，因此还没有一种国际法律机制来处理个人的责任问题，“灭绝种族”和严重侵犯人权的行为往往不能受到任何惩罚。为了制止在世界各国再次发生此类人间悲剧，联合国安理会分别设立了前南斯拉夫和卢旺达两个特设国际刑事法庭来起诉应对那些暴行负责的人，以达到惩前毖后，防止将来发生类似罪行的作用，这样就确立了建立国际特设法庭对所有实施这种犯罪行为的人追究个人刑事责任的原则。根据国际法委员会应联大要求于1996年拟订完成的《危害人类和平及安全治罪法草案》，这一原则平等地、毫无例外地适用于政府各部门或军事指挥系统各级的任何个人。联合国于1948年通过的《防止及惩治灭绝种族罪公约》也确认，灭绝种族罪的可能实施者包括根据宪法负有责任的统治者、政府官员或非官方个人。

在此大背景下，