1997年土地使用制度改革的形势分析

自1988年我国全面推行土地使用制度改革以来，跨入1997年已是第10个年头。随着《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）等一系列重大政策的出台以及新增非法批地罪、毁坏耕地罪、非法转让土地罪的《刑法》的实施，我国土地管理特别是耕地保护工作步入了一个新的历史阶段，土地使用制度改革也在平稳推进中逐步规范，取得了较大进展，呈现出以下特点：

1.国家逐步强化对土地利用的规划和管理的权力，耕地保护力度不断加大，一些非农业建设项目大量占用耕地得到有效控制；但国家宏观管理土地的机制、体制和法制建设有待加强和完善，耕地保护形势仍很严峻

第一，一些非农业建设项目大量占用耕地得到有效控制。自1997年4月开始执行“冻结非农业建设项目占用耕地一年”的政策以来，除解决城镇中低收入家庭住房困难户住房和安居工程以及经国家批准的重点建设项目以外，各级土地管理部门未受理上报的非农业建设项目占用耕地的报件，各类建设占用耕地势头明显减弱。一是各类建设审批用地与实际占用土地数量较上年同期有所下降；二是非农业建设占用耕地数量明显减少；三是土地整理复垦和开发数量与上年同期相比有所增加；四是耕地净减少大幅度下降，部分省、区、市实现耕地总量动态平衡有余。第二，建设用地跟踪管理得以加强。全面开展了非农业建设用地清查工作，加强了建设用地的跟踪管理，乱占耕地、违法批地和浪费土地的现象明显减少。第三，严格控制城市建设用地规模的要求得以确立。控制城市、村镇建设外延扩展的意识逐步增强，城市、村镇建设用地严格按照“控制增量、盘活存量”的原则安排，城镇建设土地利用率逐步提高。第四，土地整理复垦成效显著。随着土地整理的全面展开，土地利用上的内部挖潜逐步得以实现，通过对农村土地的整理，既增加了耕地面积，又改善了农业生产环境，通过对城镇土地的整理，既盘活了存量建设用地，又控制了建设增量土地的供应，同时提高了土地利用率和使用效率。第五，土地利用观念发生重大转变。一是充分利用规划、计划手段，强化土地宏观管理的观念得到加强；二是土地利用方式逐步由粗放型向集约型转变，强化了节约用地的观念；三是发展经济非占耕地不可的观念得以扭转，土地利用上的持续发展观念逐步得以确立；四是占用耕地与开发复垦挂钩的观念得以确立，土地整理复垦与土地开发得到重视。

但是，由于土地管理工作处于不断的探索中，现行的政策法规在某些方面还存在着缺陷，特别是导致现行用地审批中的“化整为零”、地方政府“以地生财”等现象的机制、体制和法制的改变还需要一个过程，相应配套政策有待完善，耕地保护形势仍很严峻。

2.土地使用制度改革不断深化，强化土地资源管理的同时，进一步规范土地资产管理，试行土地使用权年租制，土地市场的培育逐步向多样化、规范化发展

第一，积极配合国有企业改革，规范土地使用权的处置，加强土地资产管理。按照“统一市场、统一管理、多种选择、灵活处置”的原则，结合企业改制、现代企业制度建立过程中的经营机制转换，有效地盘活了存量土地，提高了土地利用率和使用效率，控制了企业改革发展对耕地的占用。同时，在规范土地资产的处置、监管和营运管理等方面进行了广泛的探索，为企业改制、改组、改造中划拨土地使用权的处置管理提供了依据。第二，试行土地使用权年租制，批租和出租并举。针对土地市场培育过程中出现的问题，总结土地批租制的实际运作经验，结合企业改制中的土地资产处置，国家土地管理局首先在企业改制中，对行政划拨用地的处置方式试行土地使用权年租制，这种方式既可以明晰产权关系，又避免了出让方式下企业补交出让金的压力，同时便于政府适时调整租金，保障政府的土地收益。第三，控制建设用地投放量，存量土地市场呈现活跃之势。特别是“冻结”非农建设项目占用耕地措施的出台，存量土地资产价值得到充分显化。第四，稳步推进小城镇土地使用制度改革，进一步规范集体土地使用权流转。国家土地管理局与国家体改委等11个部委共同抓的57个小城镇综合改革试点稳步推进，取得新的进展，许多经验得以推广，效果明显。

3.房地产市场总