引言

有五种力量决定着中国的环境态势：①中国的工业化进程；②中国非常脆弱的人口—资源—环境背景；③全球环境合作与经济全球化的影响；④处于社会转型时期的中国政治、经济制度状态；⑤中国为可持续发展所做的有意识的努力。

工业化进程联系着环境态势的阶段性。人们不难发现中国环境呈现出发达国家经历过的阶段性特征，能从中看到经济发展水平对它的深刻影响。中国正处于对环境与资源压力上升的时期，这不是可以凭主观意愿随意跨越的。

然而中国脆弱的人口—资源—环境背景总是使所谓的“工业化发展一般规律”变得似有似无。中国的工业化与西方的工业化是如此不同，它表现出强烈的经济、社会乃至环境的二元化趋向，以及由于比较接近环境承载力边缘而带来的生存隐患……基于这个国情，使中国发展的可持续性具有更高的迫切性。

现在世界已没有能隔断时代影响的“中国国情”。环境问题如同经济一样正处在迅速全球化过程之中，国际环境合作和国际经济分工，无论是我们的选择还是身不由己的结果，都在形成中国在生态和经济链条中的方位。在环境变得日益重要的时代，中国经济的比较优势和比较劣势需要重新审视了。

中国社会转型期的制度状态对中国可持续发展成败关系重大。如果迟迟不从激励机制与约束机制上解决过渡阶段特有的“超短期行为”，从而缓解频频出现的“公地的悲剧”，那么中国环境资源有可能遭受难以挽回的破坏。我们正处于这个敏感时期。

20世纪90年代中期，中国将可持续发展作为国家基本战略，开始全面关注环境问题。中国未来环境前景将很大程度上取决于这种高度理性、高度自觉的努力。

以上各种力量互相作用，共同决定着中国环境与发展的走向。中国环境问题，实际是经济问题、社会问题、科学与技术问题……或更准确地说，是诸多领域的综合问题。实践表明，解决它的难点，往往不是哪一个领域内的困难，而是缺少综合各方面的能力。

迄今为止，最能体现中国政府在促进综合协调方面所做出的努力的是1994年国务院公布的《中国21世纪议程——中国人口、资源、环境白皮书》。在中国政府以往的纲领性文件中，还没有一个像《中国21世纪议程》这样把经济、社会、资源和环境视为密不可分的整体，并如此正视中国发展的重大制约因素和潜在危机。更可贵的是，57个部门300名专家的合作，几经磨合，终于超越了部门局限性，使这个议程展现了一个高度综合的、长期的、渐进的可持续发展框架。《中国21世纪议程》是中国环境与发展史上一件大事，是综合决策的典范和标志。今天，《中国21世纪议程》的发表已有5年，在这期间，中国的环境与发展政策有什么进展？政策的综合水平是否有所提高？这是本报告主要关注的问题。

第一部分 中国的环境态势

1.中国环境态势的总判断：部分城市环境污染有所减轻，生态环境整体趋于恶化

自70年代开始环境监测以来，就整体而言中国的环境状态一直处于恶化过程。这期间，特别是90年代以来，出现了一些局部的改善，但是，这些来之不易的环境生态改善大都局限于局部地区或某些特定领域。

1.1 工业化与城市化带来的环境污染

（1）中国的水污染程度是世界上最严重的国家之一，且仍在恶化。

·中国主要流域和湖泊的水质，只有26.9%的断面可供人体接触或做饮用水源；已有37.7%的工农业用水均不能使用，失去了可利用价值。

·七大水系的水质中，淮河、松花江没有好转，长江个别地段恶化，而黄河、珠江、海河、辽河则正在恶化。

·90年代后期，城市工业废水排放量比重呈下降之势，但这一趋势之影响几乎全被生活污水迅速增加，并上升为主要污染源（已占1/2左右）的趋势抵消了。农村水污染在加剧，值得注意的是城市饮用水源破坏严重，国内饮用合乎卫生标准水的人口不足总人口的1/2。

（2）城市大气污染程度有减缓之势，但还不稳定。

·中国城市二氧化硫的年平均值在1994年达到最高点以后开始下降。可喜的改善大多出现在那些污染非常严重的城市（如沈阳、北京），但是污染面有所扩大，这表明超过国家二级标准的城市数量有所上升。

·总悬浮颗粒物及降尘污染稳中略降，逐步好转。

·与汽车相关的氮氧化物污染水平变化不大，但在大城市（北京、广州、上海）则上升十分明显，有时已成为主要污染物质。应注意的是，中国大