中国的防洪减灾政策必须尽快地过渡到可持续发展理念下的战略。要变一味大兴土木与水抗争为注意顺乎水势，与河水环境协调的方针，目前中国还没有一个全国性的防洪规划，“边施工边设计”的习惯一直得不到根除。因为在比上项目、铺摊子气氛下，在商业浪潮冲击下，全国防洪规划很难形成。全国性防洪规划应当与国土资源规划、环境生态保护规划相协调。它应划分洪水风险区划，并对流域级、省级防洪规划提出要求和阶段目标。

可持续发展的一个基本要求就是发展应当不允许破坏地球上基本的生命支撑系统，其中包括水的循环系统。而洪水恰恰是水循环系统的一种主要形态。而那些加剧洪水灾害的部分又恰恰是人类本身的掠夺性的发展超过了水循环系统所支撑的能力所为。

在中国面临的各种自然灾害之中，洪水灾害是最具威胁力的灾害。从女娲补天，大禹治水的传说，到1998年长江流域、松花江流域壮烈的抗洪场面，可以认识到，中华民族的发展史就是一部与洪水灾害斗争，在洪水高风险的环境下求生存、求发展的历史。

21世纪即将来临，我们面临着一个资源更加短缺，居住环境更脆弱的时代。由于人类向大自然无节制索取，生态环境破坏，水土流失严重，江河湖库淤积；由于对水资源的掠夺性的开发与利用，江河断流、地下水超采、地面下沉；由于过度地围湖造田，侵占河道，降低了河湖调蓄能力和行洪能力；更由于囿于我们的现有认识的不足，能力的不足以及防洪工程体系标准低下和老化，可以预见中国洪水灾害的肆虐将有可能更加猖獗。

1.中国的洪水灾害

1.1 背景

洪水灾害就其危害程度而言，位列各类自然灾害之首。中国是一个洪水灾害频繁发生且又严重身受其害的国家。全国2/3以上的固定资产和人口、5亿多亩耕地、600余座城市面临着洪水灾害的威胁。七大江河流域近20年来都普遍遭遇过特大或较大洪水的袭击，蒙受过相当严重的经济损失。建国50年来，尽管中国在主要江河上修建加固的堤防有25万公里之长，顺着赤道可绕地球6.2圈；修建水库约8.5万余座，总库容达4900亿立方米，约为8条黄河的年平均径流水量；开辟了行蓄洪区120余处，分蓄洪量可达1200亿立方米，约为10个洞庭湖湖区库容，初步形成了具有一定标准的防洪工程体系，控制了常遇洪水灾害，限制了特大或较大洪水灾害的肆虐程度和肆虐范围。但是随着中国国民经济的高速发展，城市化、乡镇化的快速推进，人口规模的迅速增长与集中，以及用于洪水控制工程建设的国土资源相对贫乏与短缺，全国洪水灾害所造成的经济损失却呈急剧上升的态势。20世纪90年代以来，全国洪水灾害的累积损失已经超过10000亿元，相当于同期国家财政收入的1/5。1998年长江、松花江流域的洪水已经敲响了警钟。

应当看到中国的防洪态势仍十分严峻。全球气候的异常变化和中国产生洪水的复杂的自然地理环境；主要江河的防洪标准普遍偏低，大江大河中下游地区以及2/3以上城市一般仅能防御5～20年一遇洪水；江河湖泊的自然演变和人类社会的经济活动所产生的不利影响不但没有削弱，反而在急速加剧，江河淤积，湖泊萎缩和消亡，行洪滩地滞洪区域被大量占用，使江河的行洪能力、湖泊滩地及滞洪区域的洪水调蓄能力急速下降；现有的防洪工程由于老化失修，不配套或病态运行，而非工程防洪措施无固定投入，不能满足应急需要，致使防洪工程的总体效益难以发挥，调度运行矛盾重重；面对21世纪，如果我们不能动员全社会的力量，加强洪水风险意识，关注洪水灾害的全社会的防治工作，统一规划，协同行动，强化投入，改变现有的防洪被动局面，中国在经济发展上的努力有很大部分将被洪水所吞噬。

1.2 1998年全国洪水灾害

1998年，由于气候异常，中国的长江、松花江、珠江、闽江发生了大洪水。其中长江洪水仅次于1954年，为20世纪第二位全流域特大洪水，洪水峰高量大，先后8次洪峰，历时两个多月。洪峰水位层层叠加，纷纷突破堤防设防标准，尤以第四、第五、第六次洪峰为大，千里江堤危若垒卵。松花江洪水为20世纪第一位特大洪水，嫩江堤防防不胜防，在军民全力抢护下仍有6处溃决，平原低洼地区一片汪洋，大庆油田连续抢修三道堤防才保住大部分油田的安全生产。此外，珠江流域的西江发生了20世纪第二位特大洪水，福建的闽江发生了20世纪第一位特大洪水。