1998年，是中国生态环境建设年，也是林业建设发生重大转折的关键性一年。天然林保护工程的启动标志着中国林业建设由以经济利用为主向以生态利用为主的历史性转变。造成中国森林资源总量不足，破坏严重，结构失衡，增长缓慢的原因：一是理论误区；二是制度缺陷；三是对林业长期重取、轻予的经济政策；四是执法难以对付集团违法，特别是一些地方的违法还带有政府行为。

森林作为陆地生态系统的主体和重要的可再生资源，是实现环境与发展相统一的关键和纽带。它在保护和改善生态环境、促进经济和社会可持续发展中起着极其重要的作用。中国在历史上曾经是一个森林资源十分丰富的国家。据历史考证，地处黄河中游的黄土高原就曾经是广袤的森林草原区，西周时期森林覆盖率高达53%。随着经济社会的发展、人口的剧增、战争的破坏，特别是近代帝国主义的掠夺，以致旧中国遗留下来的森林资源很少。据资料，新中国成立前中国森林覆盖率仅为8.6%，中国已成为世界上森林资源比较贫乏的国家之一。

1.中国森林的现状

1.1 林业发展状况

新中国成立以来，制定了一系列加快森林资源培育、加强森林保护的方针和政策，开展了大规模的群众性植树造林活动，林业建设在恢复中得到发展。特别是党的十一届三中全会以后，林业在加快资源培育，加强森林保护，强化林业管理，合理开发利用方面做了大量工作，逐步扭转了森林蓄积量持续下降的被动局面，实现了森林面积和森林蓄积双增长。据第四次全国森林资源清查，中国森林面积13370万公顷，森林覆盖率达到13.92%；活立木总蓄积量117亿立方米，其中森林蓄积量101亿立方米。中国林业建设实现了历史性的跨越。中国林业的发展主要表现在：

造林绿化事业取得了突破性进展，人工造林面积居世界首位。确定了“植树节”，大力开展全民义务植树造林活动，进一步加快了造林绿化步伐，造林数量稳步上升。造林质量不断提高，从根本上扭转了“年年造林不见林”的被动局面。全国已成人工林面积达到3425万公顷，占森林面积的26.65%，中国成为世界上人工造林最多的国家。

森林保护取得了较大进展。森林防火体系和森林病虫害防治工作得到进一步加强，森林损失进一步降低。

森林资源和林政管理工作取得了很大成效。国家先后制定发布了《中华人民共和国森林法》等一系列法律法规，初步形成了林业法律法规体系。建立了林业执法和行政管理体系，执法队伍建设初具规模，执法和行政管理工作进一步加强，有力地打击了破坏森林的违法犯罪活动，有效地保护了森林资源。

近几年来，党中央和国务院对林业建设极为重视，把保护和培育森林资源作为改善生态环境、促进可持续发展的战略措施来抓，制定了一系列鼓励林业发展的优惠政策，充分调动了广大人民群众造林绿化的积极性，中国林业建设已步入良性循环的发展轨道。

1.2 存在问题

应该清醒地看到，尽管我们做了大量的工作，付出了艰辛的努力，但是，目前中国的森林资源培育和保护工作还存在很多问题，森林资源的现状与改善生态环境、促进国民经济和社会可持续发展的客观要求还不相适应。

1.2.1 森林资源总量不足，覆盖率低，且增长缓慢

中国森林资源从总量上看，无论是森林面积和森林蓄积量都高居世界前列，仅次于美国、加拿大、巴西和俄罗斯，是世界森林资源大国（见表8-1）。

但是，中国人均森林资源占有量远低于世界平均水平。据统计，中国人均森林面积和森林蓄积量分别为0.12公顷和10立方米，中国只相当于世界人均水平的17.2%和12%，居世界第119位，为世界上人均占有森林资源量最低的国家之一（见表8-2）。

表8-1 世界部分国家森林资源总量指标

表8-2 世界部分国家人均森林资源占有量比较

森林覆盖率是衡量一个国家林业生产力水平和生态环境质量的重要指标。从表8-1可见，中国森林覆盖率比较低，仅为13.92%，低于26%的世界平均水平。

由于中国人口增长过快，森林资源供求矛盾日益突出，长期处于消耗量大于生长量的状况。从表8-3可见，中国森林面积是由降到升，森林蓄积量尽管一直处于增长，但增长比较缓慢。

1.2.2 森林资源分布不均

中国森林资源的自然地理分布不均衡，主要集中在东北、内蒙古林区（包括黑龙江、吉林、内蒙古）、西南高山林区（包括四川、云南）和南方集体林区（包括广东、广西、